福利制度的基本模式与中国的政策选择

福利制度的基本模式与中国的政策选择

来源：全国社会福利理论与政策研讨会论文集时间：2006-09-18 11:20

中国青年政治学院社会工作与管理系陈涛

一国制定和实行什么样的社会政策，其必然的结果是造成该社会特定模式的福利制度。这里“福利制度”是个广义的概念，指社会在解决个人的福利需要问题上通行的总体安排与做法；而“福利制度的模式”，则主要依国家、市场和家庭各自在其中承担的角色来划分。显然，社会政策的状况反映了国家一方主动承担立场的情形，它势必影响到福利制度最终的模式属何。

中国目前正在关注建立合理的社会政策体系的问题。在作出具体的选择以前，有必要意识到不同的选择将导致不同的福利制度模式，因此应首先考虑这些不同的福利制度模式的优劣利弊所在、社会的接受性如何，再才能确定社会政策的适宜的选择取向。

一、福利制度模式的基本分类

关于福利制度模式的划分，实际上存在着多种观点。例如，蒂马斯(R．Titmuss，1974)将福利制度分为三种模式：“残补式的”或叫“剩余型”福利制度(the residual welfare model)、“制度化再分配”或“制度型”福利模式(the institutional redistributive model)、以及“工业成就表现模式”(the industrial achievement-performance model)。而不少人将前两者，即“剩余型”和“制度型”视为福利制度的两种基本分类模式(H．L．Wilensky & C．N．Lebeaux，1965; Mishra, 1977; Korpi, 1980)。本文引用埃斯平—安德森（Esping-Andersen，1990）的类型学，其将现代国家（主要是西方“福利国家”）通行的福利体制（welfare regimes），做了较完整的四类型的模式划分。具体有如下述。

1、“斯堪的纳维亚模式”（the Scandinavian Model）这是指主要由北欧斯堪的纳维亚国家如瑞典、丹麦、挪威等所代表的福利制度模式。在这种模式下面，国家实行有最完整的社会政策，对公民提供从就业到特殊需要照顾的全面公共福利服务，许多传统上属于由家庭主妇或其他成员承担的“非正式照料”（infomal caring）任务亦被国家纳入“法定的服务”（starutory service）范畴，通过政府来直接组织提供。换言之，这种模式是国家在个人福利需求的满足上承担压倒性的主体作用、并且直接以国家组织的方式提供有关服务的一种制度。这种制度模式造成的明显的社会后果有：私人市场在福利服务领域所扮演的角色很小，各种年金保障和疾病保险、失业保险通过商业模式解决的份额极低，即所谓“去商品化”(decommodification)的程度很高；家庭作为个人福利需要满足的“天然渠道”（natural channel）作用也大为减少，妇女因此对劳动力市场的参与率极高，常常是国家福利服务部门中最活跃的职业群体，其社会经济地位的平等化水平是各类国家中最高的，与妇女有关的社会问题也最少；职业的各类福利服务工作人员数目庞大，由国家雇佣，就业地位及社会声望良好，在

提供服务时很少遇到因对服务对象的“丑化”(stigmatizing)效应而引起的困扰。

支持“斯堪的纳维亚模式”顺畅运行的基础，则一是国民对国家深刻而全面地介入个人福利和社会生活领域的支持与一种普遍及高度的权利意识，二是在此种国民共识基础上以“高税率”为特征的财政税收系统，三是普遍的就业以减低国家福利保障系统支出的需求压力。因此在这种模式中，“充分就业”和“高税收”构成为两大支柱，前者既是社会政策本身的一个目标，亦是其他社会政策目标乃至整个社会政策体系目标的重要手段。

2、“合作主义模式”（the Corporatist Model）

又可称“组合主义”或“混合模式”。“corporatist”原指“阶级合作”，又有“团体”、“法团”之意。埃斯平—安德森用这概念描述欧洲的德国、荷兰等所典型代表的国家与社会各种势力协作、共同满足公民个人的福利需要这样一种福利制度的模式。

在这种模式里，国家的社会政策亦属较为发达之列，政府对有关公民福利生活的诸领域也都制定有比较系统、清楚和明确的政策，某些方面（如社会安全）还直接承担着较大的具体责任，但大部分的社会服务，特别是个人服务（personal social service），则主要交由各类社会组织，包括非政府的、非赢利机构负责创设与提供，因此公民整体的福利保障与服务是充分依托及发挥社会部门的作用的，福利照顾的水平很高，但国家的负担却又不是特别重。

例如在德国，除国家之外，基督教服务组织、红十字会、工会服务机构等六大支柱撑起了其福利服务与保障的体系。在荷兰，则是传统的以新教和天主教划分出的社会“柱块”（pillar），历史上曾经对公民教育需求的满足以及其他社会事业的发展起到了框架组织结构的作用，现今仍影响着各项社会服务和福利保障的组织提供模式。这样，在这些国家形成了一种政府直接承担一部分责任，但主要是坚定和积极地倡导与支持，而社会各部门自愿地努力执行和提供服务，全体公民“休戚与共”加以协助配合的总体社会福利格局。这种格局中一个由大量的非政府组织和非牟利机构，或者叫“自愿组织”（voluntary agency）所构成的强大活跃的“社会中场”，是其显著特色。或者可以说，国家在这种模式里仍然扮演着一个突出的角色，市场和家庭的作用同样很弱，但更为突出的是“社会”即公民的自组织结构及其功能的凸显，使得“福利国家”不再是单纯的国家行为，而成了全社会各施其责又有机结合的混合情势。

有学者将“合作主义模式”的显著特征归纳为“团结原则”和“补助方式”两大点。所谓“团结”（solidarity）原则，是说这种福利体制建立在社会各阶层、各种群体自觉地相互关切、相互帮助的共同道义基础，和实际的通过收入转移安排（借助高税收机制）为低收入阶层或弱势群体以及整体社会利益做贡献的普遍接受的制度做法上；所谓“补助”（subsidiary）方式，是指国家不直接负责许多具体福利服务的发展与提供，而是鼓励支持社会力量自行开发、推广和提供，对质量较高、形式较好、为使用者满意的服务予以政府补贴资助，所以其作用是辅助性的。当然，这种模式也依赖较高税率的财政基础，有时累进制的课税甚至会达到相当高的比例。但相比斯堪的纳维亚模式，其水平要低不少。

从结果上看，这种模式导致了社会连带感的增强，对个人福利服务需要的满足也能达到较为普遍和全面的程度，一个主要由非政府的自愿机构雇佣的福利服务工作者队伍亦数量庞大、社会地位较高较稳定，服务中的“丑化”对象效应不严重。不过可能有的一个不利后果是，实际的福利照顾水平在不同群体间有差异，福利分配的具体结果存在不平等。因为各社