5 公共政策合法化

5、政策法律化
政策法律化，就是政策向法律的转化。具体说， 是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将 成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际 上是一种立法活动，所以又称政策立法。政策法律化 是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策法律 化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。
• 政策在经过制定、执行、评估等环节的形成过程之后，总有 一部分政策因完成了目标而归于终结，一部分政策经过修改 被继续执行，还有一部分更重要的、成熟的和需要长期稳定 的政策被制定为法律，以法律这种特殊的形式继续存在。因 此，政策法律化以政策合法化为基础，是政策合法化的一种
• 政策合法化与政策法律化本质上是同一的。从宏观上来讲， 二者都建立在一定的经济基础之上，都是广大公众的意志 和利益的体现，都是决策民主化、科学化和法制化的具体 体现，都是依法治国、依法行政的需要。从微观上来讲， 如前所述，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法 律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策 包涵法律的角度讲，法律也是一种政策，立法阶段也就是 政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策 方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程。因此可以 说，政策合法化与政策法律化本质上是一致的。
政策合法化与政策法律化的关系
1)政策合法化与政策法律化的联系 • 政策合法化是政策法律化的基础和前提，政策法律化是政 策合法化的一种特殊表现形式，二者在本质上是一致的。 • 政策合法化是政策法律化的基础。只有经过合法化过程的 政策，才有可能转化为立法。政策转化为法律，当然获得合 法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施。政策合 法化产出的是 “政策”，政策法律化产出的是 “法律”。 • 法律依据政策而制定，法律是政党和国家政策的具体化和条 文化；另一方面，党和国家许多政策又是根据宪法和法律制 定的，即法律指导政策。
4、政策合法化的程序
1）政策合法化的程序。指的是政策方案获得合法地位 的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束 后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含 有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法 化主体，往往导致不同的合法化程序。
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2）政策合法化程序的相对性。政策合法化的程序，应该 说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的 最终决定后开始的。政策合法化过程并不简单地表现为通 过与颁布政策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策 方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以 取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规 划阶段所说的对政策方案的“最终决定”，似乎又从政策 规划阶段开始。
2)政策合法化与政策法律化的区别 • 从主体内容来讲，政策合法化的主体比政策法律化 的主体更广泛。有权便政策方案获得合法地位的国家 机关，都可以成为政策合法化的主体，既包括国家立 法机关，也包括国家行政机关，而政策法律化的主体 只能是享有立法权的国家机关。 • 从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴， 是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程， 政策万案末经合法化过程就不具有执行力。而政策法 律化，一般是将已经过实践检验证明是成熟的、稳定 的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而 不是制定阶段。
2、政策合法化的作用
（１）政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是 政策执行的前提； （２）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的 具体体现； （３）政策合法化是依法治国的需要。
3.公共政策合法化的特征
• (1)所有政策有其合法化过程。 没有经过价值认可或公众认可的所谓政策均不称其为政 策，这不但包括中央政策，也包括地方政策。政策合法化的 目的是使政策方案获得合法地位，转为合法有效的政策，从 而获得公众认可和执行，最终实现政策目标，解决政策问题。 • (2)政策合法化的主体具有广泛性和特定性。 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位 的国家机关。这里的国家机关，既包括国家立法机关，也包 括其他国家机关;既可以是中央国家机关，也可以是地方各级 国家机关。但政策合法化的主体也具有特定性，即那些具有 法定权限、特定职权的国家机关。如依照宪法规定，国务院 只有各部委有权发布规章，而国务院直属机关不具有这项权 力。不具有法定的公共政策制定权力或超越法定权限，都不 能使政策合法化。同时，也要注意政策合法化的主体所涉及
• (3)政策合法化的程序具有相对性。 政策的内容、形式和效力范围不同，政策合法化的 程序也不一样。立法机关或权力机关的政策合法化过程基 本包括提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策， 说明立法机关的政策合法化过程强调公平与民主。相对而 言，行政机关的合法化过程强调效率，如国务院制定的重 大政策，由国务院常务会议或全体会议讨论决定后由国务 院总理签发，一般性政策国务院总理有权直接签署发布。
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从表现形式来讲，政策合法化产出的是 “政策”， 由决定、决议、纲领、宣言、通知、纪要等形式表现。 而政策法律化产出的是 “法律”，由宪法、法律、法 规等规范性文件形式表现。 • 从调整范围来讲，政策合法化的调整范围大于政策 法律化。政策合法化是指政策“合法”，合乎法律规 定，符合法律原则和法治精神，所有政策都有其合法 化过程。政策法律化是指政策 “立法”，制定、认可、 补充、修改和废止法律，并非所有政策都要经历法律 化过程。 • 从稳定程度来讲，处于“立法”的政策要比处于 “合法”的政策稳定，一般来说，政策相对灵活，变 化较快，但转化为法律的政策是成功的、成熟的、具 有长期稳定性的政策。之所以相对稳定，是因为其在 实践中经过反复修改、评估、完善，并且适用时间较 长。 •
1、公共政策合法化的含义
广义的公共政策合法化: 一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的 政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、 接受、遵从和推行的过程就是政策合法化的过程。 狭义的公共政策合法化: 合法的政策主体 合法的政策程序 合法的政策内容
（1）合法化的对象是决策者最后抉择的方案； （2）合法化由拥有特定权威主体进行； （3）合法化要遵循一定的程序； （4）合法化的结果是使政策方案获得实施的效力； （5）合法化的政策可以进一步升华为法律； „„
4) 立法机关或权力机关的政策合法化过程 议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立 法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。研究 立法机关或权力机关的政策合法化过程，不能局限于立 法过程甚至中央立法机关或最高国家权力机关的立法过 程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可 能完全一致，但基本上包括提出议案、审议议案、表决 和通过议案、公布政策等环节。
政策法律化的特征
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1)并非所有的政策都可以法律化。从上述政策法律化
的条件中我们得知，只有那些事关全局有重大影响力的且 有立法必要的，成熟的、稳定的政策才可以转化为立法。 不具备上述条件的政策若转为立法，那只有裘读法律的尊 严和权威，造成国家法制的混乱。 • 2)政策法律化的主体具有特定性。政策法律化的主 体只能是立法机关，因为只有立法机关才能依法有权将政 策转化为法律。在中国，享有立法权的国家机关包括全国 人大及其常委会，省级地方人大及其常委会，随着政府职 能的扩张，国务院及其各部委也获得了部分立法权。
3)行政机关的政策合法化过程。 政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密 相联的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程 的不同。我国的行政首长负责制是建立在民主集中 制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得 尤为明显。在行政首长对政策方案的决定、签署之 前，有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策 方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全 体会议讨论决定的法定制度，是与行政机关的政策 合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相 对性原理，我们可以把这些做法或制度也看作是我 国行政机关的政策合法化过程。
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3)政策法律化的程序具有规范性和程式化。
第一步，立法倡议。只有经过立法提案权的部门或人员 提出立法倡议，原有政策万案方可列入立法程序 第二步，法律草案的讨论。采取的形式是代表小组会议、 代表团会议、主席团会议和全会会议 第三步，法律草案的通过。一般而言，作为政策转化为 一般法律只要有全体代表或全体委员的过半数即可通 过，转化为宪法条例则需全体代表的2/3才能通过 第四步，法律的公布。法律的公布是政策转化为立法程 序的最后的必要步骤。