德国水治理的基本理念和_水平衡管理法_总则规定研究_沈百鑫

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 44 No. 12 2016

法治原则已成为世界各国普遍认可的国家治理基本原则。它是社会各种利益依法定程序充分协调后的力量平衡。相应地，法律规定则是这种利益平衡后的书面确定，是国家和社会治理的智慧结晶。尽管各国自然地理条件不同，社会发展进程先后有别，但考察先进国家，特别是德国的治水理念与经验以及《水平衡管理法》（以下简称《水法》），可以为已经明确列入全国人大《水污染防治法》的修订和我国水治理起到借鉴意义。

德国水治理的基本理念

在水事管理上，不仅需要依据水体循环的自然属性，还需要掌握生态学、经济学以及社会伦理的知识。水是物质资源，更是一种自然现象，会因区域和时季不同发生变化。涉水利益包括生活、工业生产、农业、水电和生态环境保护等方面利益，涉及不同部门，因此可能构成双重和多重管

理。为实现有效的水事管理，在更广泛意义上实现各种相关利益的平衡，需要超越水流本身，基于水体进行管理，还包括与水相邻的一定范围陆地以及以水体为生存空间的动植物。

水治理的实质是对涉水的具有竞争性的多重利益予以平衡和协调。随着用水需求增长以及新型水功能的科学发现，水体污染以及经济和科技发展导致的各种风险都在增加，涉水利益冲突进一步激化。面对日益严峻的水环境问题，水不仅作为一种重要的物质资源，而且作为整体生态中不可分割的组成部分，需要从生态系统保护的考虑出发，根据生态、经济和社会协调的可持续发展原则和更高层次的综合理念和制度进行管理。德国《水法》的核心思想，正是针对围绕着水体使用而存在的公共利益或私人利益，尽可能减少和避免不同利益主体可能对水体造成的不利影响，以最大程度实现基于水体上的共同利益，

而展开的理论分析与法律实践。

德国对水事和水管理的理解都是不断发展的，是需要以其发展历史的理解为基础。如何协调这些利益方的矛盾，农业用水、防洪、水能利用、渔业以及水道航运，还有在工业化和城市化进程中日益重要的集中供水保障和废水处理，一如既往是水事立法的根本目的。但随着科学认知的进步，水管理从协调水体使用各方利益，向水体整体改善和保护、以尽可能满足各方面的水体基础功能供应方向发展。另外，在根本上，水体保护又主要依赖于对水体使用进行禁止与限制规范，二者是一体两面。因此，

水管理本质仍在于用公法上的监管制度，平衡较集中相冲突的多种水相关使用利益。因此，在此意义上，《水法》仍是一种经营管理法。但在《欧盟水框架指令》中，以水生态保护目的导向下，人类其他的水体使用都被视为不能实现“水生态保护”法定

■文/沈百鑫 郑丙辉 王宏洋 王海燕

Reaserch on the Basic Concept and the General Provisions of Water Law in Germany

摘 要 为借鉴先进国家的治水理念和立法经验，有必要考察德国《水平衡管理法》。该法的总则部分给出了德国治水的基本理念与框架，更需要深入研究和理解。德国水治理的实质仍然是平衡和协调具有竞争性的多重涉水利益，从生态系统保护出发，坚持可持续发展和综合水治理理念。该法的总则规定了立法目的、适用范围、基本概念定义、水的所有权问题以及基本的谨慎义务等内容。其立法目的中明确提出了水治理的可持续性原则，在适用范围中确立了水事的综合统一原则，基本概念中则实现了水事的自然科学概念向社会科学概念的转换，在水的所有权问题领域明确了水的私法与公法治理的界限，基于谨慎义务相关则规定了水体保护，人人有责。关键词 可持续水治理；综合水体保护；水事概念体系；谨慎义务；德国

德国水治理的基本理念和

《水平衡管理法》总则规定研究

*

*《水污染防治法》修订科研项目成果之一

DOI:10.14026/ki.0253-9705.2016.12.014

目标的消极因素，被视为不予鼓励，相反需受限制的因素。欧盟水事政策和法律的这种价值观上此消彼长的背景，是否显得有些激进，在德国存在着一定的争议。

德国新《水法》的总体框架分析

联邦《水法》是德国水事管理的基础法律，于2009年对1957年颁布的旧法作了整体修订，重新颁布实施（后文将其称为新《水法》）。新《水法》对法律条目进行了重新编排，结构上更加紧凑，共包括106条正式规定及两个附件。两个附件分别列出了德国国内的流域划分地图，明确了最佳可应用技术的判断标准。正式条文共分六章，先是对水治理的基础性原理作了明确，然后在第二章第一节对所有水体的共性管理制度作了规定，之后四节分别就地表水、近岸海域水体、海洋水体和地下水作了单独的规定。第三章按照水管理中的特殊领域，分别按节对公共水供应、污水净化处理、水危害物质处置、水体保护责任人、水体建设、洪水风险管理、水事管理的规划和档案文件、造成水体不利影响后的责任、法律上的容忍和允许义务9个方面进行了特别规定。在最后三章分别对赔偿与补偿、水体监管以及对作为违法后果的处罚作出规定。

处于欧盟—联邦—州层级关系中和在综合生态保护理念下的新《水法》，随着其他法规的变化需要不断更新。在2009年以后，新《水法》又开始了不断地补充修改，为实施欧盟的《海洋保护指令》和《工业排放指令》而于2011年10月和2013年4月通过联邦两次一揽子转化实施欧盟指令的立法，对与水治理相关方面作了相应补充和修订，并在第二章中补充了对海洋水体管理一节。

德国新《水法》的总则基础分析

德国新《水法》第一章规定了总

则，是对水治理整体的基础性规定，

分别对立法目的、适用范围、核心概

念、水体（水资源）所有权和水体使

用与土地所有权之间的关系以及一般

性义务作了规定。这五条规定为整

个水治理奠定了基础，确定了理念，

规定了框架。这是新《水法》向外

衔接与扩展的通道，为其与宪法与民

法以及其他行政法之间的衔接提供了

路径。对第一章五条法规的认识与理

解，能从整体上窥见德国水治理的外

部轮廓。

通过多层次有序的立法目的，明

确水治理中涉水利益的优先秩序

第一条明确立法目的，即“本法

之目的，是基于可持续水体管理，保

护作为生态平衡的组成部分、作为人

类生存基础、作为动植物生存空间以

及作为可利用物质之水体”。该条规

定通过多层次有序的立法目的确定了

涉水利益的优先秩序，具体表现在以

下几个方面。

首先，现代环境法更加注重在

部门法中直接规定立法目的条款，以

加强法律体系性和法条内部结构统一

性。新《水法》是部门法与基础性法

律（宪法、民法典以及一般行政法）

之间的有效衔接，也是部门法规范的

精神统率；它还有助于对不确定法律

概念的解释和指导裁量决定的范围界

限，是法律规定不足的解释依据，是

环境法实用性的必然要求。对本法中

其他规范的解释以及根据本法制定和

颁布行政法规，必须要依据这个立法

目的规定。

其次，立法目的明确指出了水治

理的基本原则，即可持续水体管理。

可持续性原则要求基于代际公平，长

期保证自然环境及其可用性，对自然

资源的使用限制在可接受的范围内，

为此需要平衡必要的消耗和可更新能

力，平衡现实环境承载功能与长期环

境保障功能。永久的民生保障和代际

公平，是现代环境保护的核心宗旨。

这种环境优先导向的水体保护政策，

不仅要求防范当前风险和损害，更重

要的是防范未来风险并长期保护自然

资源。可持续水治理的重点，在于改

善支撑动植物种群均衡发展的水生

态，只有健康的水生态系统才能长期

保障自然界优质水的可持续利用。而

如何改善自然的水生态状态，着眼点

又在于对水体使用进行良好的规划和

管理，从而保证社会经济需求与生态

环境需求之间的平衡。除了保障将来

的能力外，还要对多种利益的综合全

面考虑，而实现这种理念最根本就是

要从环境保护的立场出发，这是可持

续水管理的本质要求。

《欧盟水框架指令》就是从可

持续利用角度出发，要求以流域整体

的生态系统补充传统的行政区域管理

来组织水管理，包括生态、经济与社

会领域在内的所有层面上进行紧密合

作。欧盟政策既要考虑到地区间知识

与技术发展程度，以及具体自然环境

条件的差异，也要考虑到欧盟总体的

经济和社会发展状况。另外，在法律

与政策的制定和实施中，要注意到与

欧盟、成员国以及与本联邦地方的共

同对话与沟通，以及确保真实的公众

参与。德国《水法》与欧盟水相关法

律一致，水管理政策以民生保障为优

先、协调所有参与者、以及符合责任

原则的全涵盖价格机制。

另外，法条明确指出了水体功

能是“作为生态平衡的组成部分、作

为人类生存基础、作为动植物生存空