安徽监狱企业集团组织结构变革初探

安徽监狱企业集团组织结构变革初探
黄继军
【摘要】全国监狱体制改革后,安徽省监狱建立了金额保障、监企分开、收支分开、规范运行的新型监狱管理体制,但在实践中,监企分开运行机制并不能完全解决监狱
管理运行中的问题.因此,在新型监狱管理体制下,需要进一步深化监狱体制改革.研究表明,通过优化监企分开运行模式,可以纯化监狱企业刑罚执行职能,释放监狱企业发展的活力,从而更好地发挥监狱企业服务监狱刑罚执行工作的职能作用.
【期刊名称】《安徽警官职业学院学报》
【年(卷),期】2013(012)003
【总页数】6页(P58-62,66)
【关键词】监狱管理体制;企业集团;组织变革
【作者】黄继军
【作者单位】安徽省监狱管理局,安徽合肥230061
【正文语种】中文
【中图分类】DF87
监狱是国家刑罚执行机关，承担着执行刑罚、惩罚罪犯，维护稳定的重要职责。

建国以来，我国监狱实行劳动改造罪犯的政策，并由此形成了主要依靠监狱生产补充监狱经费的监企合一的监狱管理运行模式。

改革开放以后，监企合一的监狱管理体制弊端日益显现，监狱企业无法适应市场经济发展要求，大多出现亏损，不少监狱因而出现了运转困难的局面，严重影响了监狱刑罚执行职能的发挥。

因此，监企合
一的监狱管理体制问题，也日益引起司法界的关注，并引发理论和实践层面上监企分开改革的探索和尝试。

2003年起，司法部在全国分三批逐步实施监狱体制改革，按照“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革思路，着眼于解决监企合一体制所带来的监狱刑罚执行职能弱化等诸多问题，以发挥监狱作为执法职能部门的应有作用。

各省监狱体制改革的模式，一般都是在省监狱管理局成立全省监狱企业集团，通过行政手段，以产权为纽带，将各监狱企业归属监狱企业集团管理。

截止2010，我国以监企分开为目标的监狱体制改革基本完成，各省区均建立了监狱企业集团，初步建立监企分开运行的体制框架，但大多数省区监狱企业集团刚刚运行，在运行体制和组织结构上仍有许多具体问题需要逐步完善解决。

安徽省早在1996年就成立了全省监狱企业集团，并一直探索和实践监企“双轨制”和“三个分离”等监企分开的体制机制创新，近年来又对安徽监狱企业集团管控模式进行了理论和实践上的探索。

在2010年底完成监狱体制改革任务后，安徽省初步形成了监狱和监狱企业相对独立运行的新型监狱管理体制。

从安徽省监狱体制改革的运行实践来看，改革取得了积极成果，监狱经费保障程度得到较大提高，刑罚执行职能得到很大强化。

在新型监狱管理体制框架下，监狱和监狱企业分开运行的模式依然具有优化的空间，监企分开的历史经验和监狱发展的现实矛盾，需要通过监狱企业集团组织结构变革在更高层次上深化监企分开改革。

本文主要从监狱企业集团的组织结构变革角度，探讨监企分开运行模式的优化问题，并以此进一步纯化监狱企业刑罚执行职能，释放监狱企业发展的活力，更好地发挥监狱企业服务监狱刑罚执行工作的职能作用。

（一）组织结构现状分析
监狱体制改革任务基本完成以后，安徽监狱系统进一步完善了监管改造和生产经营两套管理体系，基本实现了监企分开运行，相对独立运作。

但是，监狱企业依附于
监狱而存在，在管理体制上实施监企分开目标的改革构想，由于监企合一的组织结构问题，而导致监狱和监狱企业管理运行中存在比较突出的问题。

从图1监狱企业集团的组织结构图可以得知，监狱企业组织不是以独立的形式存
在的，而是依附于监狱整体的组织架构之中的，在组织结构上是以监企合一的形式存在的。

主要体现在以下方面：
1.组织上的依附关系。

监狱企业集团为省监狱局生产管理职能部分分设而形成的，企业集团的组织结构在省监狱管理局结构设置中以职能处室的形式存在，同样，监狱企业为监狱生产经营职能部分分设而形成的，在组织上依附于监狱而存在。

2.职能上的分工关系。

监狱企业是将监狱生产经营职能相对分开而形成的，是职能上的分工，而没有实现组织结构上的分开，图3显示监狱企业并不具有单独的后
期保障等职能部门，从组织结构上来看，监狱企业依然属于监狱的组成部分。

3.管理上的隶属关系。

监狱和监狱企业两套管理体制统一于监狱党委的领导下，党委作为省监狱局（监狱）的最高决策机构，统揽监狱整体工作，协调监狱和监狱企业的运行，在监狱管理体制上既有监狱和监狱企业相对独立运行，又要服从党委的统一领导和统揽协调。

（二）存在问题分析
省监狱局和监狱企业集团（皖中集团）分别作为监管改造和生产经营的领导机关，并不直接承担具体的监管改造和生产经营任务，因此，监企合一的组织结构对于省局机关和皖中集团的分开运行影响并不很大，但具体到基层监狱工作实际，监企合一的组织结构与监企分开的运行机制的矛盾依然非常突出。

1.组织目标的冲突。

组织是追求一定目标的理性实体。

[1]监狱和监狱企业虽然分
别按照两种管理体制，实行相对独立运行，但从监企合一的组织结构来看，监狱既履行刑罚执行职能，又组织生产经营活动的状况没有得到根本改变，在监狱工作实践中，监狱改造和生产经营的目标冲突仍然存在。

也就是说，监企合一的组织结构，
在一定程度上阻碍了监狱体制改革所追求的纯化和强化监狱刑罚执行职能的目标实现。

2.社会认同的模糊。

组织的战略目标和使命说明了组织存在的理由。

监狱作为刑罚执行机关是国家的暴力机器，是以惩罚和教育改造罪犯，维护社会和谐稳定为其使命的公共组织，但监企合一的组织结构，监狱依然是一个机构两块牌子，监狱（企业）参与市场竞争，从事经营活动，并不完全符合其刑罚执行机关的使命，从一定程度上导致社会不能完全认同监狱原来应有的刑罚执行机关的组织使命。

3.妥协执法的隐患。

监狱企业的劳力资源主要为罪犯，管理人员为监狱民警，监狱企业的特殊性导致其在参与市场竞争中处于弱势地位，同时，监狱建设发展的经费需求不断增大，虽然监狱和监狱企业实行收支两条线管理，但组织结构上合一，管理上的隶属，不能从根本上杜绝监狱追求经济效益的功利需求，也在一定程度上导致了监狱企业服务罪犯改造的功能异化，削弱了刑罚执行的严肃性和公正性，存在着妥协执法的隐患。

4.经营体制的束缚。

由于监企合一的组织结构和管理体制，监狱企业经营机制不活，在营销机制、创新机制和人才机制等方面存在一定体制障碍，制约了监狱企业的持续健康发展。

在人力资源上，企业管理、技术人员的引进、培养和使用的渠道单一，主要依赖于监狱警察公务员招录，经营管理和技术人才匮乏，面临断层；在经营激励约束机制上，由于管理人员主要为民警，执行兼职不兼薪的原则，激励和约束机制还不能适应市场经济发展的要求，导致管理责权利不统一，管理人员经营主动性和积极性不足。

（一）关于安徽监狱企业集团组织结构变革的原因
组织结构变革比普遍认为的要更广泛。

引起组织变革的最基本的原因可以归结为内外部环境的变化。

从SWOT分析（略）来看，安徽监狱企业集团组织结构变革原
因主要有以下几点：
1.战略调整对组织结构变革的要求。

监狱体制改革之后，安徽监狱工作的战略目标提升、监狱企业的战略作用转变、监狱企业集团战略举措的发展，对监狱企业集团组织结构提出了变革要求。

监狱和监狱企业虽然在管理体制上实现了分开运行，但监狱企业仍然依附于监狱这一组织之中，监企合一的组织结构形式没有根本改变监狱单组织多目标的现实困境，组织管理目标冲突在监狱实践工作中依然存在，既不利于刑罚执行职能的实现，也削弱了监狱企业适应市场竞争、服务罪犯改造的能力。

2.外部环境变化对组织结构变革的要求。

外部政治法律、社会文化，经济和技术环境正在发生剧烈而深刻的变化，对于作为刑罚执行专政机关的监狱，提出了更有效促进安全稳定，更有力服务社会和谐的要求。

外部条件的变化，如刑事法律政策变化、公正执法的社会期待更高等等，都对监狱组织结构变革提出了要求。

3.监狱自身发展对组织结构变革的要求。

从SWOT分析来看，监狱及监狱企业发
挥自身优势，较少内部劣势，以完成组织目标的要求，也迫切需要监狱企业集团进行组织结构变革。

如利用改革经验来解决监企合一组织结构以完善监狱企业集团管控模式问题，利用监狱企业产业集群化战略发展来避免同质化发展和内部恶性竞争问题，等等。

因此，监狱企业集团组织结构变革是监狱改变监企合一的组织结构，以推动安徽监狱企业集团战略目标的实现，适应监狱内外部环境的变化，提高监狱这一公共组织的管理效率以及声誉和信誉的重要途径。

（二）安徽监狱企业集团组织结构变革的战略需求
根据SWOT分析理论，通过对于内外部机会、威胁、优势、劣势的组织匹配，可
以形成进攻型、偏重防守型、防守型和偏重进攻型等四类战略，在各自政治法律、经济、社会文化和技术等因素影响下，形成组织结构变革的战略体系。

以优势—
机会战略为主，综合各类战略匹配，安徽监狱企业集团组织变革的战略需求如下：1.实施组织结构变革，纯化监狱刑罚执行职能。

在现有监企分开体制改革的成功基础上，进一步以推动安徽监狱企业集团组织结构变革，改变监企合一的组织结构形
式，使监狱企业经营职能从监狱剥离出来，监狱仅保留组织罪犯生产以进行劳动改造的执法职能，由监狱企业提供罪犯劳动改造岗位和生产订单，从而使监狱成为完全意义上的刑罚执行机关，实现监狱和监狱企业的彻底分离。

2.完善集团管控模式，提升市场竞争优势。

在组织结构变革基础上，重构监狱企业集团管控模式，提升集团对于内部资源的整合利用能力，抓住区域经济格局调整和产业梯度转移机遇，推动专业化分工协作生产，实现集团产业集群化发展战略构想，提升监狱企业集团市场竞争能力。

3.强化服务改造职能，促进监狱工作发展。

通过组织结构变革和集团管控模式重构，强化监狱企业服务改造的职能作用，利用产业集群和产业集聚的外部条件，加快集团产业集群化发展，提升我省监狱企业产业发展层次，逐步形成与社会企业相当的先进生产技术和生产环境，使罪犯通过劳动改造，拥有社会企业需要的谋生技能和生产素质，提高罪犯劳动改造的水平，促进刑罚有效执行和监狱安全稳定，更好实现罪犯再社会化。

安徽监狱企业集团组织结构的变革，是对监企分开的监狱体制改革的深化和发展，是监狱组织变革和管理体制的改革，目标是实现监狱和监狱企业的职能分化和流程重组，因此，监狱企业集团组织结构变革主要以企业集团组织变革理论为支撑，寻找和选择组织结构变革的模式，以实现深化监企分开改革的目标。

（一）基本原则
安徽监狱企业集团组织结构变革，是适应内外部环境变化的需要，服务监狱战略发展实现，进一步深化监企分开的监狱体制改革，实现纯化监狱刑罚执行职能，释放监狱企业发展活力双赢目标的重大改革，必须遵循以下基本原则。

1.有利于监企分开运行，纯化监狱行刑职能的原则。

安徽监狱企业集团组织结构变革，首要任务是在更高层次上推进监企分开运行，以此纯化监狱刑罚执行的职能，组织结构变革必须保障监狱刑罚执行职能和企业经营管理职能分开，从而促进监狱
公正执法、文明行刑、科学管理。

2.有利于发展战略实施，完善集团管控模式的原则。

组织结构是实现战略发展规划的体制支撑和组织基础，变革组织结构目的是适应并支撑监狱及监狱企业集团战略发展规划的实施，进一步完善集团管控模式，优化管理流程，提升监狱和监狱企业集团战略发展水平。

3.有利于产业结构调整，提升产业发展层次的原则。

支撑坚持“三足鼎立”、打造四大产业集群的产业发展战略，进一步优化安徽监狱企业集团产业结构，提升产业发展层次，是组织结构变革的重要原则，这既是服务罪犯改造的需要，也是增强监狱企业市场竞争优势的需要。

（二）基本思路
综合以上理论依据，围绕纯化监狱刑罚执行职能，发挥监狱企业服务改造作用的目标，对组织结构变革的模式从以下三个方面进行考量：
1.依据集团管控模式确立组织结构变革的基本模式。

财务管控、战略管控和运营管控等三种集团管控模式，反应出了集团对于成员企业管控的力度和集权分权的程度，从财务管控到运营管控模式，三种模式依次呈现出管控力度逐渐加大、集权程度不断增强的趋势。

从安徽监狱企业集团的承担的职责使命和战略发展目标来看，安徽监狱企业集团的管控模式应当确定为战略管控型，既作为省监狱管理局指导罪犯劳动改造的职能部门，又作为成员企业生产经营的战略规划指导和资产管理部门，以集团整体战略控制和协同效应为追求目标。

安徽监狱企业集团不能采取财务管控模式，因为仅以追求资本利益最大化目标的财务管控模式，与其承担的职责和使命相违背；也不能采取运营管控模式，主要因为安徽监狱企业集团的产业联结度不高，各企业的产业层次和经营状况差别很大，集团不需要也没有能力过于干涉成员企业的生产经营活动。

所以，以战略管控模式为选择，集团就可以把握监狱企业服务改造的政策方向和战略协同发展的市场导向，实现自
身的职责使命和战略发展目标。

在战略管控型的集团模式下，集团作为投资决策中心、战略管理中心和政策指导中心，有利于发挥集团在劳动改造上的政策指导和生产经营上的战略管控职能，能够保证监狱企业服务罪犯改造职能不被弱化，同时具有整合集团内部资源，实现整体协同发展战略的优势。

与此同时，变革监企合一的组织结构。

剥离原监狱企业承担的直接面对市场的供销、技术开发、市场维护等经营职能，重新组建事业部制、行业公司和营销公司等经营机构，承担经营管理职能。

事业部等经营机构是集团利润中心，监狱只保留生产职能，以分厂（车间）形式存在，不承担经营任务，只负责订单生产，主要任务是服务罪犯劳动改造，是集团的成本中心。

2.依据安徽监狱及监狱集团发展战略确立组织结构变革的基本方向。

安徽省监狱“十二五”发展规划明确：“着力推进监狱布局调整、分管分押调整、产业结构调整等‘三大调整’”,规划在续建4所监狱，迁建5所监狱的基础上，
进一步促进监狱企业产业结构调整，“打造机械制造、现代农业、纺织服装和加工业四大产业体系，形成结构合理、具有较强市场竞争力的产业结构。

”皖中集团“十二五”发展战略提出，坚持骨干工业、现代农业和加工业“三足鼎立”产业发展战略，打造机械制造、纺织服装、现代农业和以政府采购项目为主导的加工业四大产业集群。

安徽省监狱和监狱企业集团“十二五”战略规划，对于调整产业结构，构建四大产业体系，推进集群化发展提出了具体的战略目标，集团组织结构的变革应当必须服从并服务于这一战略规划的实施，按照产业板块或者产业类型进行整合调整，形成符合集团管控模式和市场发展要求的组织结构，以进一步整合发挥集团综合优势，提升集团整体竞争力。

3.依据集团产业集群发展形态选择组织结构变革的具体形式。

皖中集团目前已经形成“三足鼎立”产业发展格局，因为三个主要产业板块的发展状况和行业市场环境各不相同，需要结合具体情况，以促进产业集群发展为目标，
依据不同产业发展的特点和环境选择合理的组织结构形式。

对于安徽监狱企业集团而言，产业集群化发展可以有两个方向，一是外部产业集群化发展，就是积极融入区域产业经济格局，主动对接安徽区域的产业集群，与大企业集团进行配套协作生产，形成集群共生的发展态势；二是内部的产业集群化发展，根据集团内部三大产业发展的现状，以专业化分工协作为方向，实施内部产业联结和资源整合，推进内部产业集群化发展。

在当前区域经济格局深度调整的趋势下，这两个方向的产业集群化发展往往需要同时进行，因此，依据产业集群发展的需要来确定具体的组织结构变革形式显得非常重要。

（三）具体形式
1.组织结构变革的形式选择。

通过具体分析集团产业集群发展的现状，来选择合理的组织结构形式，是成功实施组织变革的保证。

（1）机械制造产业集群
皖中集团下属四户机械制造企业，分别为巢铸公司（隶属巢湖监狱）、合汽公司（隶属蜀山监狱）、白阀公司（隶属庐江监狱）和天元公司（隶属合肥监狱），四户企业年营业收入均超过亿元，且都在合肥区域内，主要从事铸造和锻造产品生产，均有围绕主导产品的机械加工生产，具有产业集群化发展的基础条件。

根据安徽省监狱系统及皖中集团“十二五”战略规划，合肥监狱将搬迁至合肥北部集中区，原有的铸造生产由于生产工艺落后将淘汰，而且现有柴配件产品市场也逐步萎缩。

白阀公司主要产品中低压阀门显然处于中低端产品，市场发展空间有限，近年来市场分额呈现逐步缩减的态势，其铸造及机械加工工艺水平较低。

巢铸公司主要产品为高铁及铁道扣件，由于近年铁路建设减速，也面临着市场下滑的问题；合汽公司为江汽集团的汽车锻件主要供应商，江汽集团在“十二五”期间对汽车
锻件需求成倍增趋势，合汽公司目前的生产能力还不能满足其需求。

从以上情况分析，安徽监狱企业集团的机械制造企业面临着产品产业结构调整的问题。

从区域经济发展来看，“在合肥已经初步形成了以江淮集团等10家规模以上汽车及改装车企业和以安徽佳通轮胎公司等100多家规模以上的汽车零配件企业为载
体的汽车及零配件产业集群。

”而“零部件企业的整体实力有限，配套能力只有65%，难以满足整车企业日益增长的需求，且在核心零部件上尚难跟进。

零部件
企业在汽车产业配套的基础件如液压件、密封件、塑料件等以及基础工艺如铸造、锻压、热处理、焊接、表面处理等发展滞后，关键的铸锻件、热处理件以及表面处理件，尚不能够加工生产，还需要到江浙等地进行购买。

”[2]
从主动融入区域产业集群化发展的高度出发，结合安徽监狱布局调整和企业集团机械制造产业升级的要求，推进合汽等四户机械加工企业产业联结和产业集群化发展，可以选择战略框架下的营销公司模式，以安徽省监狱企业集团与与江汽集团（后期可扩大至星马、奇瑞等企业集团）开展战略谈判，围绕江汽战略发展需求，寻求双方合作发展的空间，以此确定合作的模式和方法，建立战略性合作框架协议以及战略合作协商机制，根据江汽集团需求及集团企业自身资源禀赋，确定合作的项目市场，包括汽车零配件及汽车装饰产品等，由安徽监狱企业集团组建专门营销公司，负责机械加工行业的产品营销等市场经营活动，进而调整优化机械制造业的产业产品结构，实现与合肥市汽车及零部件产业集群互惠共生的发展模式；在集团内部对各成员企业实行订单生产，剥离监狱经营职能，实现监狱企业集团组织结构变革的基本目标。

(2)农业产业集群
安徽省监狱企业集团下辖两户农业企业：白湖集团（隶属白湖监狱分局）、九成公司（隶属九成监狱分局）。

由于实施罪犯由室外劳动向室内劳动转移，目前两个分局已无罪犯从事农业劳动，因此两户农业企业的组织变革模式问题，本文将不做深入探讨。

白湖、九成分别有耕地14万亩和8万亩，拥有年加工大米5万吨等农产品加工能力，具有白湖大米等绿色食品品牌，组织结构变革的主要的模式是以农业
产业化企业为龙头，充分利用白湖大米等知名品牌的市场优势和营销渠道，整合发展两户企业农产品加工业，加快农业产业化发展。

(3)纺织服装产业集群
安徽监狱企业集团现有服装企业1户：武鹰公司（隶属女子监狱），主要产品为制式职业服装和西服类产品，生产的警服等制服为政府采购定点厂家，拥有省级企业技术中心，具有较高的服装设计加工能力。

纺织企业两户：华腾公司（隶属于宿州监狱）主要生产色织布，是我省唯一的色织布生产规模企业；同力公司（隶属阜阳监狱）主要生产坯布；另外集团共有7户纯劳务加工企业，还有白湖、九成、天元、白阀、华腾、同力等6户拥有主业的企业也从事劳务加工生产，劳务加工产品主要集中在服装方面。

目前安徽监狱企业集团19户成员企业中共有14户从事服装加工生产，产业集中度过高，而且服装劳务加工生产产品低端化、同质化现象严重，主要为两头在外的来料加工形式，市场受制于人，技术含量偏低，过于依靠劳力资源优势承揽订单，市场经营风险不断增大。

一旦市场下滑，容易出现集团内部企业竞相压价抢订单的恶性竞争现象，不利于罪犯劳动改造，也不利于产业提升发展。

为此，安徽省监狱企业集团提出了发展纺织服装和以政府采购为方向的加工业产业集群的战略规划，目的就是要推进纺织服装企业专业化分工协作生产，整合集团内部纺织服装品牌资源和市场资源，提升产业发展层次和整体竞争优势。

鉴于安徽监狱企业集团纺织服装行业的发展现状，应当加快纺织产品与服装加工的产业联结，逐步形成产业链条，再以武鹰公司为龙头企业，整合发展服装加工业，实现专业化分工协作生产。

据此，可以选择成立行业公司的方式来实施组织结构变革，监狱企业集团成立纺织服装行业公司，将武鹰公司的营销公司、技术中心及华腾、同力公司的营销事业部纳入行业公司管理，对外统一开发市场，对内实施专业化分工协作生产，统一技术服务和产品研发，最终形成营销、研发与生产分离，而。