我国弱势群体社会权利保障存在问题分析

我国弱势群体社会权利保障存在的问题分析
摘要：落实和保障社会弱势群众的基本生存和平等发展就是要实现人权的实质平等保护，以确保其与强势群体同等获得各方面的发展机会，恢复其自立能力，实现其自由发展。

我国目前正处于特殊的历史时期，对弱势群体的社会权利保障无论是在立法还是制度设计方面均存在诸多不足。

关键词：弱势群体；贫困；社会权利；权利保障
中图分类号：d632.1 文献标识码：a 文章编号：1673-8500（2013）03-0046-03
在我国，对“弱势群体”这一社会现象的广泛关注源于朱镕基总理在2002年3月九届全国人大五次会议的《政府工作报告》中对弱势群体的存在予以肯定，表达了党和政府对这个群体的高度负责和关心。

弱势群体具有经济贫困和权利贫困两个显著特征，权利贫困又是造成其经济贫困的根本原因。

因此，我国对弱势群体保护的重点应当是保障其基本人权的实现，以确保其与强势群体同等地获取各方面发展机会，恢复其自立能力，实现其自由发展。

一、弱势群体的概念及其构成
查阅外国文献，没有“社会弱势群体”的概念，只有“社会脆弱群体”（social vulnerable group）和“社会不利群体”（ social disadvantaged group）的概念。

罗斯曼、吉特曼和舒尔曼等认为社会脆弱群体指身体健康方面存在缺陷或有残疾障碍，并因此使其参与市场竞争和社会生活的能力受到严重影响、生活困难的人群。

斯比克认为社会不利群体指长期、普遍处于就业和社会生活各领域不利环境的群体，这种不利环境由结构性因素和制度性安排造成，并因此导致了这一群体在生活水准和权利状态上低于普通民众。

目前比较流行的是国际社会政策界的界定，即认为弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的社会成员的集合，是在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受能力的脆弱性的特殊社会群体。

[1]社会弱势群体在不同的语境下有不同的含义，经济学上的弱势群体主要指贫困群体，社会学上的弱势群体主要指生理或心理上处于脆弱地位的某一群体，法律意义上的弱势群体主要指权利贫困群体等。

国内学者对于社会弱势群体的概念定义较为混乱，主要是从经济收入和物质生活状态来界定，将社会弱势群体片面归结为经济生活中的贫困阶层和低收入群体等，而没有从权利角度来界定和识别弱势群体。

不可否认，经济贫困构成了社会弱势群体的主要特征，但权利贫困亦是其重要特征。

所谓权利贫困是指一国公民由于受到社会法律、制度、政策等排斥，在本国不能享有正常公民权利或基本权利得不到体制保障，即根据制度和法律是合法的不平等。

比如我国在城市生活的农民工，根据有关政策和法律规定，其权利与市民并不平等。

基于以上分析，可以将社会弱势群体理解为由于自然因素或社会因素影响，其生存状态、生存质量低于所在社会普通民众，或基本权利得不到所在社会体制保障，被边缘化、容易受到伤害，需要国家帮助和社会支持以实现其基本权利的社会成员的概称，[2]
其弱势具体表现为具备强烈就业意愿与一定劳动能力下的就业艰
难性、底层市场就业下收入的风险性、生活的低层次性、社会保障的有限性、承受能力的脆弱性和维权的低能性。

关于弱势群体的构成，目前国内学界三种主流派别按照生理状况、职业身份、体制内外区分弱势群体均模糊了其经济贫困和权利贫困的本质特征，各有其不合理的成分。

只有符合经济贫困和权利贫困特征或同时具备两个特征的妇女、未成年人、老年人和残疾人中的一部分，部分下岗职工，生活困难的失业人员和进城的农民工，以及贫困农民才是社会弱势群体。

二、人权的演变与社会权利
联合国教科文组织前法律顾问卡雷尔·萨克将人权发展的历史轨迹概括为三代人权理论，认为第一代人权形成于美国和法国大革命时期，主要是指公民权利和政治权利，第二代人权形成于俄国革命时期，主要是指经济、社会及文化权利，第三代人权是对全球依存现象的回应，主要包括和平权、环境权和发展权。

[3]
以自由权为核心的第一代人权实现的目标是法律面前形式上的
人人平等，这是在反对等级身份条件下实现的一次重大历史性飞跃，但由于其在国家职能上倡导守夜人作用，强调国家的免予干预性和不作为性，也被称为消极人权。

自由权以形式平等的哲学思想为价值基础，以绝对自由为价值目标，排除国家干扰，权利享有者是祛除了任何自然差别的抽象的人，弱势群体的特征被淹没在抽象的普遍人格中，享有的只是形式上难以实现的自由权，实际上处于
无保护状态。

以社会权为核心的第二代人权产生于20世纪初，是不同于自由权的一种崭新的人权，是为了解决资本主义高度发达下劳资对立与贫富悬殊等各种社会矛盾、以弱势群体为实质上的权利主体、社会对经济弱者进行保护与帮助进而要求国家积极作为的权利，是一种与福利国家、积极的国家观相对应、以社会整体的安全与和谐为价值目标的人权，是弥补因自由权的高度发展弊端的人权，其实现依赖于立法与行政的合作及国家的财政状况。

社会权对弱势群体的关注和保护体现为其在权利享有和实现上的优先权、实质平等理念为其权利保护提供了更强有力的理念经支撑、更加强调国家义务为其权利保障提供了强大的制度依托与现实保障。

法律和权利的重心从自由权转移到社会权是对弱势群体权利保护的一次重大历史性飞跃。

以发展权为代表的第三代人权将人权的主体扩展至国家和民族，是20世纪五六十年代发展中国家在要求打破旧的国际经济秩序，摆脱新殖民主义统治，积极争取政治、经济、文化和社会全面发展的民族民主运动过程中发展起来的。

生存是发展的基础，社会权保障弱势群体的最基本的生存，是更为迫切和直接的。

三、我国弱势群体社会权利保障机制存在的主要问题
建国以来，我国一直十分重视社会弱势群体的权益保护，制定了一系列单行法，如《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华
人民共和国老年人权益保护法》等，初步建立和推广了以在职职工为主的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等社会保险制度，涵盖部分城乡贫困居民的最低生活保障制度，覆盖老、幼、孤、残等社会最弱群体的社会福利制度及以复员老军人和负伤军烈属为主要对象的优抚保障制度等。

但整体来看，我国弱势群体的社会权利保障机制在立法和制度设计方面仍存在诸多不足。

（一）弱势群体社会权利保障立法不够完善
第一，对权益保障主体方面规定不明确。

我国的社会保障法律只是笼统规定国定机关对各类弱势群体负责，但未规定到底由哪个机关如何负责。

第二，对权益受益主体规定不明确。

各部门单行立法只是单纯的从各自调整的各类群体出发，没有从总体上概括受益主体到底有哪些，生活困难的进城农民工和贫困农民等弱势群体没有相应的法律保障；对失地农民的生存权利、农民工的劳动权、贫困家庭的适当生活水准权和医疗保健及社会救助等权利诉求关注明
显不足。

第三，对社会权益保障的措施规定过于抽象，可操作性不强。

第四，对权益保障的范围规定较为局限，仅限于在矫正层面上通过禁止他人歧视、禁止不公平对待的方式来保障其权利，对于弱势群体先天的能力不足较少考虑。

第五，几乎没有程序性规定。

法条的用语多属于原则性的宣示，缺乏程序性法律保障，其法律实施效力和最终实施效果均较弱。

第六，对法律责任追究制度规定的不明确。

（二）弱势群体社会权利保障制度设计方面存在缺陷
1.基本以政府机构直接生产并提供保障性服务为主，由社会第三部门发挥作用的空间异常狭小。

基于服务型政府实现社会基本公平正义的义务，弱势群体社会权利保障的实施主体理应是政府机构，其实现形式无外乎由政府机构自身直接生产和提供及组织社会第三部门进行有关的救助活动两种。

所谓第三部门是指不把利润最大化作为首要目标、以开展人道服务、促进基层社会发展、保障公民权利、追求社会福祉为己任而建立起来的非政府组织（ngo）和非营利组织（npo）的统称，它既不同于国家机构也不同于市场领域的产业部门。

20世纪70年代，随着西方公共部门管理危机的爆发，在发达国家普遍引发了新的行政改革浪潮，公共事务不再是政府专管，包括第三部门甚至私人部门在内的一系列公共行为主体必须以多元的模式承担起对公共事务管理的责任。

虽然一种服务可能由国家提供资助，但它没有必要必须由公共部门来生产。

现代西方很多学者认为，第三部门能够有效地处理市场无法处理和政府处理效率不高的众多社会政策议题，在某种程度上填补政府机构与个人需求之间的空白，特别是在弱势群体的社会服务和社会保障方面能够有效地促进社会整合和公民的政治参与。

国际经验表明，在政府和第三部门都能履行的许多功能上，依靠社会自治机制往往能起到更好的作用。

在我国，由于ngo始终面临着行政机构的严密控制存在先天发育不足，相关法律不完善或难以实施，也使得其资源动员能力受到极大限制，因而处于发展的不成熟时期。

目前，我国政府对第三部门
管理过宽过严，如许可批准制、挂靠制等，几乎不存在真正意义上的ngo；第三部门的发展存在政社不分、经费不足问题；政府的作用被过分夸大，对第三部门包办代替，使政府与第三部门处于同构状态，整个社会生活过分政治化等。

2.救助资金筹措渠道单一数量有限，主要是各级政府财政拨款，社会个人、企业及其他组织的慈善捐款占比相当低。

多年的统计分析显示，在美国社会慈善捐赠的主体是个人而非企业，在捐赠构成中个人捐赠约占75%。

全美70%以上的家庭都对慈善事业有某种程度的捐赠和志愿劳动，平均每年每个家庭捐款900美元，约占家庭收入的2%左右，人均慈善捐款数额是我国的7300倍。

2007以来每年全美慈善捐赠总额均在3000亿美元以上，约占当年美国gdp的2.2%。

美国慈善捐赠之所以能够稳定在如此大的数额，与一百多万家大大小小的美国公共慈善机构和私人基金会规模、资金募集活动方式的创新、国家立法和一套适合于不同类型捐赠资金的诱导性税收优惠政策对民众和企业慈善捐赠的引导支持与激励、政府对慈善机构的界定及其财务活动的有效监管、慈善机构的专业化分工和较高的社会公信力是分不开的。

在20世纪70年代之前，香港社会福利事业发展的资金主要来自慈善捐赠，70年代以后，香港政府明确了承担社会福利的责任。

据媒体报道，香港人每年捐献给慈善机构的善款高达100亿港币，被誉为“世界上最慷慨的慈善人口之一”。

每到周六，一群群年轻的义工向途人售旗筹款，已成为香港街道的一道独特的风景。

香港的
慈善文化，已经融入社会各个阶层，成为生活不可缺少的部分。

香港慈善事业的发达，不仅与其大力倡导现代慈善文化有关，更与香港政府的大力支持分不开。

为增强社会凝聚力，建立起互相扶持的精神，香港政府采取税收优惠政策等激励商界及社会人士向慈善团体捐款，并从2003年度起，把慈善捐款的扣除上限由应评税入息或利润的10%提升至35%，特区政府因此少收约8000万港元。

香港政府还从制度上鼓励和规范慈善组织等第三部门参与慈善事业，以提高慈善服务效率，社会福利署和廉政公署对慈善组织的服务表现和筹款活动进行监督，如对筹款活动严格实行公开筹款许可证制度并且为防止善款挪作他用对公开筹款金额的占比等也有严格规定。

在我国，导致社会个人、企业及其他组织的慈善捐款在弱势群体社会权利保障救助资金中占比较低的原因主要有中国传统慈善观
念的局限性与慈善机构从设立、运行、监管等一系列制度的不健全。

受中国传统慈善观念中远近、亲疏的人伦亲属序列的影响，民间慈善活动表现出了浓厚的乡里情结和亲族情结，往往对陌生人的捐助较为罕见，致使国内慈善捐助具有很强的封闭性和内敛性，从而缩小了慈善捐助对象的范围，妨碍了普通人对慈善事业的普遍参与；同时因我国社会组织发育水平低、规模较小、力量薄弱、社工的专业性和志愿性程度不高、慈善组织的发展制度、规范与约束监管机制不健全、政府鼓励公民积极参与慈善活动的政策不到位等，使得我国慈善组织的社会公信力不高，影响了我国慈善机构的健康发展和其筹资与社会服务能力的进一步提高。

因此，我国现行的社会权
利保障资金更多的是来源于中央和各级地方财政的拨款，而这种资金筹措模式的单一性和数额的有限性又进一步导致救助面及救助程度均非常有限。

3.弱势群体、社区居民和媒体等相关群体的社会参与性不足
弱势群体较低的经济地位和政治地位一定程度上剥夺了他们进行表达的机会与可能；较低的文化教育程度，使得他们在想要表达是却苦于找不到合适的方法或不知道如何去表达。

一方面，弱势群体在社会政治和经济生活中处于相对弱势的地位，无自己的利益诉求代表且诉求渠道不畅；另一方面，弱势群体因缺乏主动表达、主动参与的意识，其媒介素养相对较低。

因此，目前国内替弱势群体发声的主要是一些所谓的专家或政府相关部门的代表，而由弱势群体自身直接参与媒体节目、向人们讲述自身贫困的切身体验、表达自己真实想法、参与扶贫方案的讨论、制订与实施效果的评估方面的活动少之又少。

社区居民较少参与弱势群体的互动活动，不利于全社会对弱势群体的经济与权利贫困问题的严峻现实产生深刻的认知。

改善弱势群体的生存境况及权利维护问题，不仅仅是政府义不容辞的责任，亦是全社会每个公民应尽的义务。

因此，要改变人们对弱势群体的刻板成见，引导他们真正参与到帮助弱势群体的行动中来，利用媒体关注并参与弱势群体议题，进而贡献自身的力量，有助于形成全社会共同关注并解决弱势群体问题的深刻认知与氛围。

在帮助弱势群体实现利益表达方面，媒体对参与性报道视角的重
视与运用不足，难以引起公众的共鸣。

大众传媒作为话语建构的强大工具，已经成为平衡社会矛盾、缓和阶层关系的一个非制度化的途径。

在帮助弱势群体实现利益表达方面，最有说服力、最能给受重留下深刻印象的报道莫过于让当事人站出来说话，让当事人讲述自己的经历、看法和感受，而非仅仅援引所谓的专家观点或统计数据，[4]这应该成为媒体记者进行新闻报道时的视角选择。

而在我国当前的媒体实践中，对弱势群体送温暖的政绩报道较多，以弱势群体为报道视角、让弱势群体站出来说话、从弱势群体自身经历切入的报道少之又少，这一点已为诸多实证研究所证实。

4.对弱势群体的社会权利保障基本局限于单纯的生存救济，较少关注其发展权与脱贫能力的提升
尽管宪法和各单行法等法律中具体规定了对弱势群体各项权利的保护，但在实操中我国涵盖各类弱势群体的社会救助、社会福利和社会保险等社会权利保障制度设计中仍以反贫困为主要目标，基本局限于单纯的生存救济，而对于其发展权的保障和脱贫能力的提升几乎没有涉及。

社会救助制度一般包括生活、医疗、住房和教育救助。

在生活救助上，目前全国实行统一的城市和农村最低生活保障制度，其给付标准仅仅能够困难群体维持衣食等基本生存需要。

在医疗救助上，我国实行的是低水平的原则，设置了起付线、封顶线和补偿比例，将补偿标准压缩在较小的范围内。

在住房救助上，我国实行廉租住房制度，政府向需要保障的家庭提供租金补贴或以低租金的形式来进行。

在教育救助上，我国实现了9年义务教育免
学杂费，并对义务教育之外的其他教育形成了对贫困生的奖、贷、助、补、捐等多元社会支持系统。

我国社会福利主要是针对老、幼、孤、残等社会最弱群体的民政福利，福利色彩比较单薄，基本属于社会救助。

社会保险中养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的覆盖率比较低且农村人口及农民工基本被排除在外。

单纯关注弱势群体的经济贫困和基本生存问题只能暂时缓解其生
存压力，无助于其改变贫困的现状，长此以往会出现贫困的代际传承现象，最终形成贫困文化，使贫困问题更难解决。

对弱势群体发展权与脱贫能力的提升机制的缺乏，使弱势群体在社会中的自主性地位缺失，只能处于等待施惠的被动状态，缺少通过自身努力主动改变其弱势地位的能力和动机，进而使救助效率低下。

5.缺乏保障弱势群体社会权利的救济途径
以上单行法所规定的权利仅限于实体法层面上，却没有规定这些权利的救济权。

正所谓无救济则无权利，对于实体权利救济途径的缺乏致使弱势群体享有的实体权利亦受到减损，主要表现为弱势群体在自身权利受到侵害时无法通过正当程序来解决和政府怠于履
行其职责时并缺乏法律惩罚制度的约束时弱势群体往往束手无策。

参考文献：
[1]万闻华.ngo社会支持的公共政策分析——以弱势群体为论域[j].中国行政管理.2004，（03）：30-33.
[2]余少祥.弱者的权利——社会弱势群体保护的法理研究[m].
北京：社会科学文献出版社，2008.2.
[3]贾应生，何青洲.从宪政角度看农民弱势群体社会权利保障[j].重庆科技学院学报：社会科学版.2007，（06）：46-47. [4]郑素侠.西方媒体与弱势群体的利益表达：经验与启示[j].河南社会科学.2011，（06）：190-192.。