公共政策合法化与政策实施

• (一）严肃性和变通性相结合 • 公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻
时，必须保持必要的严肃性。政策实施的组织和人员必须认真、 全面地理解政策内容，坚决瞄准政策所确定的目标，分阶段地组 织实施。 • 政策是用来解决社会中出现的政策问题的。政策问题在社会各个 层面的影响不一样，在社会各个区域、领域的表现不一样。而且， 从政策制定出来到付诸实施，也存在着时间上的滞后问题，即政 策制定时的政策条件、环境与政策实施时的条件、环境已不可能 完全相同。因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原 则。 • 对政策灵活运用，突出地表现在贯彻政策时，能善于变通。这种 变通是指不偏离政策的精神实质，只是对实现目标的方式、时间、 阶段结合现实情况进行合理调整。 • 政策变通与政策调整不同。政策调整是指政策实施了一段时间后， 对政策目标、内容、适用范围等方面作出的修改。政策变通是在 政策实施时，就结合实际情况作出的调整。
• “限制养犬”政策在政策问题的界定、政策目标的确立、 方案的涉及和方案的抉择等方面均体现了群众利益至上 的特点。
• 政策问题的界定是以广泛的群众讨论为基础的；
• 政策目标的确立为“禁养”还是“限养”的争论的最终 解决仍然是以群众的利益为依归的；
• 方案的设计上更能体现群众的利益要求，避免一刀切的 做法迎合了不同层面的公众的要求；
• 三、公共政策合法化
• （一）含义
• 所谓公共政策合法化，是指法定主体为使选定的 政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序 对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过 程。
• 政策的合法化是由目的能动活动，它使政策方案 的可选择性转化为合法性、权威性。政策哈发话 又是法定主体依据一定的权限与程序所进行的活 动。
• 第三，政策执行中的组织特性最集中地表现在虽 政策执行的危机预测与有效防范上。
• （四）政策执行是一种利益协调
• 二、公共政策执行原则 • （一）严肃性与变通形象相结合 • （二）实事求是与开拓创新相结合 • （三）迅速果断与注重效益相结合 • （四）强制执行与说服宣传相结合 • （五）目标统一性与途径多样性相结合
• 首先要有法制工作机构的审查。法制工作机构对政策方 案进行审查具有重要意义，它可以保证政策符合法律要 求，不会与现行法律发生冲突。但法制机构的审查只是 辅助性的、咨询性的。
• 其次通过领导决策会议决定。对一般性政策方案由主管 的行政领导拍板后颁布；对重大政策的方案则可召开领 导常务会议、全体会议、行政首长办公会议讨论，由行 政首长行使最后决定权。
• 按照多数市民的意愿，以及国家有关法律和政策，到会的常务会 委员，以举手表决的方式，一致通过了修改后的限养规定，并决 定于1995年5月1日起开始实行。
分析
• 1、一般而言，公共政策的对象是广大公众，其目的在于维护广 大公众的共同利益。从本案例可以看出“限制养犬”这一规定的 直接对象是养犬者，但是不难发现，其它公众也是潜在的政策对 象和政策受益者。
• 2、制定政策、解决问题是政府的责任。但是政府制定出来的政 策能否反映和表达公共利益，能够获得公众的认同和支持，则成 为了影响该政策是否具有合法性地位、是否具有可执行性的关键 因素。
• 3、政策在征求公民意见之后，就进入了审议的程序。在这个过 程中，公共政策仍然要经ห้องสมุดไป่ตู้多次的修改和完善，其中大多数是根 据代表们的意见而进行，而代表们的意见大都来自于在群众中的 调查，使群众利益要求的集合。
三、征集市民意见
• “草案修改稿”被公布后，市民们纷纷来电、来信。市民们普遍 谈到，在北京市养狗，要从国情和市情出发。市民们不仅要求政 府把狗管起来，而且希望通过具有约束力的公告政策，把此事管 起来，既要保护绝大多数市民的利益，也有考虑少数市民的意见。
• 在市民的来信中，又一封署名“本市部分公安干警”的信。信中 说：“对那些品种名贵、性情温顺的小型犬完全禁养很难行得通。 在执行任务中，我们发现居民家中，养狗或者带狗散布的有三四 十岁无子女的夫妇，他们养狗，以”儿“”女“相称，对其爱护 备至；有的是风烛残年的老人，子女不在身边，养只善解人意的 小狗屎相依为命。”养狗者有着十分复杂的微妙心理，但下列三 种情况居多，即老人以狗为伴，克服孤独之感；病人以狗为朋， 感受生命的乐趣；小孩以狗为友，体会某种特殊的情感。
• “草案”修改稿中提出：养犬者必须缴纳养犬管理费。对此，绝 大多数人认为，收费是应该的，但要考虑到普遍工薪阶层的实际 收入，主张低收费重罚款。
四、立法机构的审议通过
• 1994年11月29日，在北京市十届人大常务会举行十四次会议。 会议不仅有市人大代表和18个区人大常委会主任列席参加，而且 还有新闻媒介的记者们参加，人们就议案再次展开辩论。审议的 一个热点，仍然是禁养还是限养。
• 第三，在政策执行中，工种、团体、政府部门会因为认 识上的、实际利益上的差异而产生种种矛盾，甚至冲突， 这也会造成政策执行的困难。
• （二）政策执行是由一系列行动构成的过程
• （三）政策执行是有组织的活动系统 • 组织理论学派 代表人物是佛瑞斯特。 • 他认为，组织问题是政策执行中的关键环节。没有专门
• 市人大代表、北京市百货大楼售货员刘某在会议上，针对要加强 养狗的管理问题发表了自己的意见。她的发言引起了其他代表的 共鸣，他们共同起草了《对北京市养狗必须加强管理》的议案； 另一位人大代表石某某，也与其他代表一起，起草了《禁止城区 养狗》的议案。这次大会提案委员共收到代表提出的涉及对狗禁 养或者限养的提案以及建议共12件。在同一个问题上，提案和建 议这样集中，在市人代会历史上实不多见。
• 政策合法化的主体是具有法定地位的国家机关。 不是任何机构都能使政策合法化的。能成为政策 合法化主体的行为者，必须具有法律上明确规定 的相应权限。政策合法化的主体既包括国家立法 机关即权力机关，也包括其他国家机关；既可以 是中央国家机关，也可以是地方各级权力机关和 政府机关。
• 作为国家行政机关，其政策合法化通常要经过下列程序：
• 在多数老百姓的眼中，狗一直被视为人类的朋友。但在1994年， 狗却在北京市民中搞得沸沸扬扬。人们一提起狗，多数人频频摇 头、不知所云。因为人们注意到北京市狗的数量越来越多；在电 梯、草坪里，到处可见狗的身影；北京市的电影院、闹市街头、 公共汽车、地铁等地，到处可见携狗者出入；小狗到处乱窜，下 的老人、小孩惊恐万状、左右堤防；马路上以及许多公共场所， 狗溺斑斑，污染了市容；深更半夜犬吠声声，扰得许多市民不得 安宁。养狗问题已经不是私人问题而是需要有关部门加以重视和 解决的严重的公共问题。
定，也包括政策的执行与评估。 • 德洛尔认为，公共政策的根本问题是对政策制定系统的
改进。 • 1973年，以维尔达夫斯基、普瑞斯曼为代表的一批学者
开始对政策执行中的问题感兴趣。他们通过对美国联邦 政府在奥克兰是政策执行失败的案例分析，强调了政策 执行的重要性。他们认为，要是政策科学从理论的科学 成为行动的科学，就必须研究政策执行的问题，以便在 政策制定与政策执行之间架起桥梁。
• 4、从案例中可以发现，无论是在政策问题认定的过程中，还是 在政策规划以及政策议程等环节上，北京市“限制养犬”政策的 出台都充分体现了公民参与，政策是在尊重民意和了解民意的基 础上制定公共政策的，这也是使得该政策合法性得以确立的一个 重要原因。
• 5、从政策方案的规划角度来考虑，“限制养犬”政策 如何体现群众利益至上的特征的？
• 曾发起一案的人大代表石某某，原是一位坚决的禁养者。为了对 自己提出的意见负责，他花了不少时间进行调查分析，从而对养 犬户的现状有了更深的了解。他认为，鉴于养犬者有70%是工薪 阶层，而且其中有相当一部分是退休老人这样一个基本事实，他 改变了态度，赞成“严格限养”。
• 审议的第二个热点就是登记注册费的数额。不少代表不赞成“缴 纳登记注册费会伤害部分市民感情”的说法。大会工作人员宣读 了根据市民意见，对原“草案”所作出的修改：“第一年登记费 为5000元，以后每年注册费2000元。同时，为了促进养犬者尽 快登记，在实施方案的最初3个月内办理登记手续的，减收登记 费2000元。”
二、政府规定（草案）出台
• 在1994年4月北京十届人大二次会议上，占出席会议代表人数 59.4%的476位代表，提出了限养或禁养议案。不少人大代表在 提出议案期间，进行了大量的调查研究工作。他们发现多数居民 对养狗的反应极其强烈，其中不少人已经到了不可容忍的地步， 直接影响了社会的安定与团结。而少数养狗者也希望自己所养的 狗有人来管理，保护狗的生存权。市人大代表们还发现，少数素 质不高的养犬者，竟然纵容自己的狗在公共场所狂叫、便溺。
• 二、 公共政策采纳 • （一）公共政策采纳的含义：
• 公共政策采纳是指政策制定机构和决策机构者决 定采取某项政策方案的过程与行动。
• （二）政策方案的选择与政策采纳是否是一回事？ • 1、选定的政策方案必须经过政策合法化过程，
才能算是政策被最终采纳了；
• 2、只有当确定的政策议案真正决定付诸于行动 时，政策才算是被最终采纳了。
的组织的努力，任何政策目标都只能停留在构想的阶段。 • 传统的政策执行强调的是政策执行机构及其人员对政策
目标的顺应行为，强调依法行政，基本上忽视政策执行 组织与执行人员对政策的语气分析能力。 • 所谓的预期分析能力是指在危急事件或事态发生之前就 能预感到，并能采取相应的适当步骤和程序加以有效应 付的能力。组织理论学派认为，预期分析能力主要包括 三个一次相近的阶段：能够估计政策执行后在制度文化 等方面可能出现的特征；能够预备和管理诸多方案的论 证；能够准确和有效地提出自己有关最终方案与替代方 案的正式分析。
• 其次由行政首长签署发布政策。由于在实行行政首长负 责制的地方，行政首长处于核心位置，拥有领导权与最 高决策权，政策必须由行政首长签署发布。
案例分析
• 《关于北京市严格限制养犬的规定》
一、政策背景
• 据调查，1991年，北京城区、近郊区的狗约有2万余只。到1993 年却达到了7.5万只左右，加上郊区的狗的数量，总共达到19万 多职。城区、近郊区的7.5万只狗中，观赏狗占50%左右，居全 国之首。虽然养狗这在北京城区280万户中所占的比例不大，但 狗所造成的危害是有目共睹的。北京市卫生防疫站的门诊室，开 诊数月来，平均每天有20多人人就诊咨询。被狗咬伤来就诊者的 高峰期是1994年4月份。其中不少患者是因去朋友家做客而被狗 咬伤的。“狗祸”成了社会问题。
第七章 公共政策合法化 与政策实施
第一节 公共政策合法化 第二节 公共政策实施
第一节 公共政策合法化
• 一、公共政策的制定必须遵循三个纬度： • 一是民主性维度，即政策的制定要广泛地吸取公
众和利益团体的参与，并经过充分的民族协商。 • 二是科学性维度，即政策的制定要吸收专家、学
者的专业咨询，要充分利用现代科技对各种信息 进行选择、加工。 • 三就是合法性维度，即政策的制定必须合乎法定 的程序，并且要通过合法的途径公布。
• 方案的最终抉择过程由于有了充分的讨论而变得顺利了 许多，只要意见统一到了群众的利益上，那么共识就能 够轻松地打成。
第二节 公共政策实施
• 在讨论政策执行时，需要研究的是政策执行的性质，政 策执行的原则，政策执行中的影响因素等内容。
• 一、公共政策执行的性质 • （一）政策执行是政策规划的继续 • 1、公共政策运行是一个完整的过程，既包括政策的制
• 2、政策执行的困难性是有下列原因造成的：
• 首先，由于从制定政策到实施环境之间存在一定的时滞， 执行政策的环境、条件与制定政策时的环境、条件就会 有所不同，这就必然给政策实施带来困难。
• 其次，政策制定阶段所拟定的方案、计划，虽然也经过 反复论证，甚至经过一定范围的试验，但已进入大规模 的政策实施阶段，原先潜在的问题、为预料到的问题， 这是就会渐渐显露出来，也会给政策执行造成困难。
• 组织行为学派强调了政策执行中组织因素的重要 性。政策执行从根本上来说是一个组织过程。
• 首先，政策执行中存在多种因素，比如人员、物 资、经费、范围、时间，等等，要有良好的政策 执行，就必须将这些因素最科学、最合理地组织 起来。
• 其次，政策执行中必须设立专门的组织，只有通 过组织才能将政策执行者的才能、知识、行为有 机地结合起来，服务于同一目标。