关于土地使用权出让、转让的理论与实践

关于土地使用权出让、转让的理论与实践

随着我国经济体制改革的不断深化，市场经济得到迅速发展。海南建省办特区以来，经济体制改革的步伐一直走在全国前列，市场经济搞得较早较为广泛。近几年，房地产业成为海南一大支柱产业蓬勃兴起。房地产业的迅速发展，带动了海南各行各业的发展，对海南经济发展起到导向、促进作用。但由于房地产作为商品进入市场仅仅两三年的时间，这方面的法制还不健全，人们的法律意识薄弱，房地产市场体系尚未完全形成，宏观调控措施不力，房地产业出现盲目增长，势头过热的现象，炒买炒卖地皮的现象时有发生。尤其是土地使用权出让、转让中的问题很突出，海南中级法院管辖海南十七个市县基层法院，受理的房地产案件中土地使用权出让、转让纠纷数量大，问题也较多，具有一定的典型性，对其中的理论与实践问题做些探讨，当有一定现实意义。

一、使用权出让、转让的法理根据、法律依据和重义

土地使用权出让、转让是我国土地有偿使用原则的表现。我国土地实行国家所有和劳动群众集体所有，在坚持公有制的前提下，使土地所有权能与土地所有权人发生分离，即由非所有人依法享有土地的占有、使用、经营和收益权，而所有权人从中收取使用费，以实现其所有权，这是社会主义市场经济发展的客观需要，也具有充分的理论根据。土地使用权是土地所有权的了项重要权能。根据传统民法理论，所有权权能可以与所有权人分离，由非所有人行使，即非所有人在所有人的土地上享有占有二使用、；收益权，这种由非所有人对所有人的物享有的权利，在民法理论中称为他物权。他物权是一种限制物权，即他物权人无权处分所有人的物，除此而外，它具有物权酌一般属性，具有占有、使用和收益的权利，并有排斥他人干涉的性质，同样能够产生优先权和迫及权的效力；他物权与物权十样，它的产生必须依据法律，它的形式由：法律确定，即设立他物权或他物权转移的合同必须遵守法律的规定，履行法定审批登记手续。否则、这种设立和移转行为不发生法律效力。登记程序，是他物权设立，移转的有效要件，而合同仅在当事人之伺产生约束力；而不能对抗第三人。

我国土地使用权出让、转让法律制度的确立经历了一个漫长的发展过程：解放初期，国家允许土地所有者出租和买卖土地；1955年规定士地不得转让；1982年宪法明确任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地，形成静止的无偿永久；使用土地的制度。1988年国务院发布了《城镇国有土地使用税条例》从而结束了城镇国有土地一律无偿使用的年代。1988年4月，

全国人大通过了宪。法修正案，对宪法第14条作了修改，删去了“出租”：两字，增加了“土地使用可以依照法律的规定转让”的内容，这就是为我国实行土地使用权出让、转让提供了宪；法依据。同年12月，全国人大常委会对土地管理法作了相应的修改，增加了“国有土地有偿使用”的条款，并授权国务院另行规定城镇国有土地使用权可由国家作为出让方依法出让，“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动；合法权受国家保护。”海南省先于国务院制定了《海南经济特区有偿出让、转让土地使用权的规定》（以下简称《规定》），该规定也明确指出：土地使用权可以依法出让、转让。从此，土地有偿出让、转让制度在我国得到确立，这就为土地使用权的流转提供了法律保障。

土地使用权出让、转让制度的确立，符合经济发展的客观规律，顺应市场经济发展的需要，是我国房地产业作为市场经济的一大支拄产业兴起和发展的前提和基础。允许土地使，用权有期限出让、转让，可以最大限度地开发、利用土地，增加土地价值。

二、用权出让中的若干理论与实践问题

土地使用权出让是指国家将土地使用权在一定期限内出让，受让人按规定支付地价款，办理登记手续而取得土地使用权的法律行为。出让土地使用权必须履行法定的程序。根据《暂行条例》和海南省《规定》以国有土地出让按以下程序举行：申请受让人向市、县、自治县国土局提交申请用地报告书、县以上人民政府或其计划部门对建设项目的批准文件、资信、资质证明文件、其他应提交的有关文件；市、县、自治县国土局在接到申请文件之日起三十天内作出答复；经过协商一致，市、县、自治县国土局与受让人签订土地使用权出让合同，受让人按合同规定缴纳地价款，到市、县、自治县国土局办理登记手续，领到《国有土地使用证》，就是说土地使用权出让不同于一般的商品买卖，它是设定用益物权的一种物权合同，故必须依照法定程序进行。土地使用权出让合同除按法定程序进行外，还必须具备主体地位合格、意思表示真实、合同内容合法、履行法定审批登高程序四个有效要件，如不具备上述要件，合同就不能有效成立，也不产生预期的法律后果。司法实践中，土地使用权出让合同不具备有效要件而无效的情况很多，归纳起来主要有：

1、主体不合格：土地出让合同中出让方必须是代表国家行使土地管理权的各级国土局，土地受让方必须是具有土地开发经营权的法人。根据土地管理法国务院《暂行条例》之规定，只有国有土地使用权可以出让、转让，集体所有土地不得为非农业性开发而出让，要出让须先由国家征用为国有土地后，才可进行。审判实践中，土地使用权出让合同主体不合格的情况很普遍。在海南，92年下

半年到93年上半年，房地产市场蓬勃发展的同时，也出现众多问题。由于国家征用集体的土地价格较低，而较征用后出让的价格较高，引起一些农民的不满，加上审批手续繁杂，周期过长，许多公司、或个人仅凭市、县长或某领导的批示直接与农民个人或农村经济社区，管区签订土地出让协议，并支付地价款或定金。后办理审批手续时，政府不认可，受让方故要求农民退还地价款，引起纠纷起诉到法院的案件不少。例如，原告海南新日咨询贸易公司带着县长的批示和规划局的审批意见于一九九三年二月二十八日和三月二日与被告琼山县演丰镇仁东管区第一经济社、第三经济社订土地出让协议，协议约定，由两经济社出让土地350亩给原告，原告以每亩土地出让费和青苗补助费一万二千元计付给两被告。协议签订后，原告付给两被告地价款共计220万元。后因办理审批手续办不下来，原告起诉，要求认定合同无效，返还地价款，两被告认为原告拿着县长批示和规划局审批意见，死缠硬磨要求购地，两经济社经过研究，并征求农民的意见才同意出让土地的，合同应当有效，且一半购地款已分发给农民，返还是不可能的，对这类合同处理就很棘手，根据法律规定，出让协议因主体不可能收回，笔者以为对此类问题应这样处理：合同认定无效，因双方均有过错，各自承担一定责任，两被告应返还原告支付的地价款，因原告也有过错，利息不再返还；分发给农民的少部分钱不能收回的因原告之过错由其自行承担。

另外还有一种情况：去年海南兴起开发区热，许多县、乡、镇也开辟开发区，并设立开发区管委会管理开发区的开发建设。许多公司、与开发区管委会签订土地出让协议，并支付了地价款或定金，后因管委会未办理审批手续而引起纠纷，起诉到法院。例如，原告海南华都房地产开发有限公司诉被告儋州市木棠经济开发区管理委员会土地有偿出让合同纠纷一案中，原告与被告协议出让130亩土地，原告按协议先后付地价款578万元，被告也两次发通知给原告令支付开发费。儋州市计委也批准了立项，并发给被告蓝线图。后因红线图、土地使用权证办不下来引起纠纷，起诉到法院。对此类合同如何认定其效力？笔者认为，从有利于海南房地产业发展的原则出发，具体问题具体分析，对于未经县以上审批设立的经济开发区因越权而无效，其所订立的土地出让协议也无效，应返还地价款、退还土地。对于依法设立的经济开发区，并由政府有关部门授权开发管委会管理开发区的，尽管管委会原则上不具有签订出让合同的资格，但在海南较为特殊的情况下，所签订的土地出让协议，经政府审批，补办了登记手续的，可认定有效，依法受法律保护，一方违约的，令其承担继续履行、支付违约金、赔偿损失的责任。双方违约的各自承担相应责任。对上面一案，我院就人定合同有效，因被告违约要求解除合同、退还地价款、我们认为原告请求合理，判被告退还地价款及利息。