中华人民共和国森林法释义

第一章总则
第一条为了保护、培育和合理利用森林资源、加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。

【释义】本条是对森林法立法目的的规定。

一、立法目的，也称为立法宗旨，是指制定一部法律所要达到的任务目标，也就是说制定一部法律要解决哪些问题。

立法目的与法律的其他条文之间是目的与手段的关系。

一部法律中的每一具体条文规定应当围绕该法律的立法目的，为实现立法目而服务。

由于立法目的统领着一部法律全部法律规范的价值取向、因此一般都作为一部法律的第一条的规定，以开宗明义，总揽全局。

二、自1979年我国制定森林法（试行）以来，林业建设虽然取得了伟大的成就，但是，我国仍然是一个少林国家，人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界人均水平的15 ％和12％，森林覆盖率只有世界平均水平的一半多（世界平均为25 ％），与发达国家更不能相比，与一些发展中国家也有相当差距。

目前，我国又处在人口增长、经济发展给资源环境造成巨大压力的时期，森林资源的增长速度和内在质量还远远不能适应经济和社会持续发展的需要，我国生态环境整体恶化的趋势仍在继续、水土流失面积已达179．4 万平方公里，占国土面积的18．7％。

沙漠、戈壁及沙化土地面积已达168．9万平方公里，占国土面积的17.6％，而且每年还在扩展。

全国约有2．3亿亩基本农田因生态环境恶化而严重影响产量，有15亿亩草场严重退化，许多城镇、工矿和乡村受到威胁。

全国每年因为各种自然灾害造成的直接经济损失高达2000亿元以上，因洪涝灾害减产粮食200多亿公斤。

生态环境恶化已成为制约我国经济、社会发展的重要因素之一。

由于森林资源不足，我国人均木材、纸制品、果品的消费量，也分别只有世界平均水平的17. 6％、35. 3％和50％，林业同国民经济高速发展和人民生存环境不断改善的要求极不适应。

上述情况说明，与十几年前制定森林法时相比，我国的森林资源状况并没有根本改变，因此我国森林法的立法目的、可以不进行调整。

故本条的规定在《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》中未作修改。

三、我国森林法的立法目的，是综合森林的生态效益、社会效益、经济效益统一确立的，按照本条的规定，本法的立法目的主要有以下四个方面的内容：
1．保护、培育和合理利用森林资源。

森林资源作为一种重要的自然资源，包括森林、林木、林地以及林区内的野生动物和植物，具有蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品等功能。

同时，森林资源作为一种可再生的自然资源，具有生长周期长、投资多、见效慢、易受病虫害和火灾等自然灾害威胁等特点。

因此，制定森林法首先要体现保护、培育和合理利用森林资源的目的。

2．加快国土绿化。

我国是一个少林国家，森林的自然资源相对贫乏，
因此，绿化祖国将是我国目前以至今后相当长时期内的一项历史性的任务，这是我国社会主义现代化建设中造福子孙后代的一项伟大事业，是保持水土、防止水土流失，维护和改善生态环境的根本性措施。

所以，制定本法的一个重要目的就是要通过法律措施加快我国的国土绿化进程。

3．发挥森林蓄水保土、调节气候，改善环境的作用。

森林的功能很多，但最主要的是通过水的循环蓄住水保住土。

通过影响气温、降水、风速等的变化调节气候，通过净化空气防风固沙、降低噪声等改善环境。

森林的这些功能是人类生存和发展不可缺少的环境要素。

制定森林法的一个重要目的，就是要充分发挥森林的这些功能。

4．适应社会主义建设和人民生活的需要。

森林一方面可以蓄水保土、调节气候，使森林所在地区的自然环境等适宜人类的生存和发展；另一方面，森林蓄水保土、防风固沙、改善自然环境等功能，使农业稳产、高产，为人类提供充足的农产品，森林还可以提供大量的木材和各种林产品，形成国民经济重要组成部分的林业产业。

通过制定和实施森林法，保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，必然能达到满足社会主义建设事业和人民生活的需要的立法目的。

第二条在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法。

【释义】本条是对森林法的空间效力及调整对象的规定。

一、森林法的空间效力。

法律的空间效力，也就是法律在地域上的适用范围，即法律适用于哪一地域。

这个问题与国家的领土概念密切相关。

领土，是指国家行使主权的空间，即一个国家能够在其范围内行使主权的地球表面的特定部分，包括其底土和上空。

领土分为领陆、领水、领空三部分，上及高空，下及底土。

领陆是指国家疆界以内的陆地。

领水是指位于陆地疆界以内和与陆地领土邻接的一定宽度的水域，包括河流、湖泊、内海、领海。

领空是指领陆和领水之上的空间，其上限为空气空间与外层空间的分界处。

通常一个国家为更方便地行使行政管理权，往往还将其领土划分为不同的行政区域，在其不同的行政区域内建立地方政权，分别行使国家的一部分行政管理权，如根据我国宪法规定，全国分为省、自治区、直辖市，并且国家在必要时还可以设立特别行政区。

由于实施法律是一个国家的主权行为，因此原则上，一个主权国家的法律在其所有的领土上都能适用。

通常一部法律可以不必规定其地域上的适用范围，而直接适用于该国家的全部领土范围内。

不过也有两种例外：一种是，由于世界上许多国家的法律体系都包含有不同层次的法律规范，所以有的法律规范由于受其制定机关的权力等级的限制，只能适用于本国的一部分领土，例如，我国的地方性法规就只能在其制定机关的行政区域内适用。

另一种是，从法律的等级上讲，本来是应当在全部领土上适用的法律，但是根据本国的宪法或者有关的法律的规定，被限制于只能在其部分领土上适用。

在我国，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，由国务院制定的行政法规，都是在全国范围内适用的法律规范。

但是，我国宪法规定：“国家在必要时得设立特别行政区。

在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。

”根据宪法的这一规定，并且根据历史所形成的客观情况以及我国对外政策的需要，全国人民代表大会已经在1990年和1993年分别制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，这两部特别行政区基本法分别规定，自中华人民共和国政府对其恢复行使主权时起，设立该地区为中华人民共和国的特别行政区，并且规定除在基本法附件中规定在特别行政区适用的全国性法律外，其他法律不适用于特别行政区。

这样，在特别行政区成立之后，我国的大部分法律都将不是在全部领土上适用。

综上所述，森林法的空间效力，即森林法在中华人民共和国领域上的适用范围，是除了中华人民共和国设立的特别行政区以外的中华人民共和国领土范围。

二、森林法的调整对象。

法律发挥其作用的基本机制是规范人们的行为。

法律的规范作用是通过规范人们在其所参加的社会关系中的权利、义务来实现的，这种被法律所规定的社会关系，构成了法律关系。

法律的调整对象，是指法律规范所调整的各种社会关系，对某一部法律而言，其调整对象就是这部法律所规范的社会关系。

根据本条的规定，森林法的调整对象就是：森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动。

这些活动的具体内容以及对这些活动的管理，在森林法的各个具体规范中分别都有较为明确的规定。

三、本条的规定，在这次对原森林法时作了修改，其内容主要是两点：
1．突出了森林、林木的培育种植，原森林法将森林的采伐利用列在培育种植之前，当时主要是基于林业生产突出的是林木采伐利用，这是传统林业的概念。

这次修改将两者的位置换了次序，并增加了“林木”的培育种植。

这个修改，反映了现代林业性质和地位的变化，即更侧重于扩大森林资源，充分发挥森林的生态效益、社会效益，经营活动以营林为基础；更侧重于以建设良好的生态环境为主要目标的社会公益事业和基础产业。

所以虽然只是一个词句顺序的改变，却反映了我国林业建设指导思想的变化。

2．增加了林地的经营管理活动。

原森林法中这一条虽然没有明确规定林地，但是森林法的调整对象是包括林地在内的，如原法中有关林地确权发证的规定，有关征、占用林地的规定、有关承包宜林荒山、荒地造林的规定，土地管理法有关依照森林法的规定确认林地所有权和使用权的规定,等等，都说明森林法的调整对象是包括林地在内的。

这一次修改森林法的内容有几条都是关于林地的内容，如林地使用权的流转的规定，关于国有林发证的规定，关于征、占用林地的规定等，这些内容进一步强化了森林法中对林地经营管理的规定，所以这次修改森林法时，将林地明确地纳入到森林法调整对象的规定中。

第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。

国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。

国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。

森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

【释义】本条是对森林、林木、林地的权属及权属证书发放的规定。

一、关于森林、林木、林地权属的规定。

森林、林木、林地的权属，通常也称为林权，主要是指森林、林木和林地的所有权和使用权。

所谓“所有权”，按照我国《民法通则》第七十一条的规定，是指“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”；所谓“使用权”’则是指使用者对财产享有的占有、使用和收益的权利。

按照本条的规定，森林、林木、林地的权属有三种形式。

一是国家所有权。

我国宪法第九条明确规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。

”本条第一款规定，“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。

二是集体所有权。

按照宪法第九条的规定，法律规定属于集体所有的森林，属于集体所有。

这里所称的法律规定，是指依照《中华人民共和国土地改革法》在土地改革时分配给农民群众，在农业合作化过程中依照《初级农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》，通过农业集体化由个体农民所有转化为农民集体所有的森林、林木和林地，以及在农民集体所有的土地上由农村集体经济组织种植、培育的林木。

在实践中，我国农民集体所有的森林、林木和林地，还包括在“四固定”时期确定给农民集体所有的森林、林木和林地。

三是个人的林木所有权和林地使用权。

个人所有的林木，主要是指农村居民在房前屋后、自留地、自留山和农业集体经济组织指定的其他地方种植的树木，在以承包和其他合法方式取得的有使用权的林地上和在承包的荒山、荒地、荒滩上种植的树木（按照承包合同约定归个人所有的）以及城镇居民在自有房屋的庭院内种植的树木。

个人的林地使用权，是指承包造林的林地及其他依法取得的林地使用权。

在我国，土地不可以由个人所有，所以个人只能拥有林地的使用权，而不能有林地的所有权。

二、关于林权的确认与林权证的发放的规定。

按照本条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，必须由县级以上人民政府登记造册，发放证书后，才能确认所有权或者使用权。

如果没有经过人民政府的登记确认，不能依法享有所有权或者使用权，其权益也就得不到法律的有效保护。

根据本法第二款和土地管理法的规定，县级以上人民政府对森林、林木和林地的所有权或者使用权进行登记造册，核发证书，即通常所称的林权证。

对林地所有权或者使用权的登记造册和核发证书，应当按照森林法
的规定执行。

林权证就是关于该土地所有权或者使用权的证书，是森林、林木和林地权属的法律凭证，这在国务院办公厅《关于加强森林资源保护管理工作的通知》。

本条第二款同时还规定，“国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。

”这一规定，是在这次修改森林法的过程中增加的内容。

目前，国务院确定的国家所有的重点林区是指东北、内蒙古国有林区的国家重点森工企业的施业区。

之所以在本次修改森林法中增加这一规定，首先，是由于这些林区的重要地位所决定的，在我国现有的国有林业用地中，仅黑龙江、吉林、内蒙古国有林区的国家重点森工企业的施业区就占了全国国有林用地的49．5％、国有森林蓄积量的40％，这一块森林是目前我国最大、最主要的国有林区，不仅承担着为国家提供木材的重要任务，而且还是黑龙江、松花江等重要河流的发源地，是东北与华北的天然屏障，是生物多样性的物种基因库。

其次，考虑到这一林区的国有森工企业的施业区范围跨越省界，而且在这些地区的一些森工企业之间的权属界限不清，由地方人民政府确权发证有一些困难；再次，存在着国有森林资源资产流失的情况。

1989年国务院曾决定由当时的林业部核发这一重点林区内森工企业的林权证，并且已经基本上实施完毕，这对保护这一重点林区的森林资源发挥了重要作用。

为了保护重点国有林区的森林资源，也为了给当时的林业部根据国务院的决定已经颁发的林权证提供法律的依据，这次修改森林法增加了这一规定。

这里应当说明的是，增加的这一规定，只涉及国务院确定的国有重点林区的森林、林木和林地的登记发证问题，不涉及国有森林资源和国有森工企业的管理体制问题。

国务院有关主管部门不能根据这一新的修改作出改变国有森林资源和国有森工企业的管理体制的规定。

国有森林资源和国有森工企业的管理体制应由国务院规定。

三、关于林权的保护。

本条第三款规定，“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

”森林法为了保护森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，提供了多种行政的和司法的救济手段。

第四条森林分为以下五类：
（一）防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林；
（二）用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林；
（三）经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木；
（四）薪炭林：以生产燃料为主要目的的林木；
（五）特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木，包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。

【释义】本条是对森林种类划分的规定。

一、森林种类划分的意义。

所谓森林种类的划分，是指按照培育、保护和利用森林的主导目的为标准，将森林划分成不同的种类。

森林可以按照不同的标准作不同的划分，如可以按照森林的树种、地理位置、森林的结构等许多方式进行划分。

森林种类划分的意义在于，由于森林不仅要有足够的数量，而且还要有相应的质量和合理的结构，以保证国家和社会对森林多方面的需要，因此，通过划分不同的林种，并以此确立不同林种的经营管理和利用、保护制度，来适应和满足国家和社会对森林的多方面的需要。

二、森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类。

所谓防护林，是指以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛。

防护林对于改善生态环境，减少自然灾害，减轻自然灾害所造成的危害，促进经济的发展具有十分重要的意义。

按照本条第一项的规定，防护林包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、护岸林、护路林以及农田防护林、牧场防护林。

所谓用材林，是指以生产木材为主要目的的森林和林木上用材林包括以生产竹材为主要目的的竹林。

在我国，人均占有木材蓄积量远远低于世界平均水平，长期以来林产品的供应一直十分紧张．难以满足人民生活和经济建设的需要。

因此，大力发展用材林，对于适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，具有十分重大的意义。

所谓经济林，是指以生产果品，食用油料、饮料、调料、工业原料和药材等为主要目的的林木。

经济林是人们为了取得林木的果实、叶片、皮层、胶液等产品作为工业原料或者供人们食用所营造的林木，如油茶、油桐、核桃、樟树、花椒、茶、桑、果等。

经济林的共同特征是都属于多年生、成林后可以多年受益的木本植物，这也是与草本植物的农作物相区别的根本属性。

经济林在社会主义建设和人民生活中具有重要的意义，一方面，一些经济林的产品,如梨、桃、香蕉、苹果等，可以直接供人们食用，是人民生活不可缺少的物质；另一方面，许多经济林的产品，直接供应生产部门，是一些生产部门的重要原料来源。

因此，经济林的产品，社会需求量很大，大力发展经济林，对于适应社会主义建设和满足人民群众生活需要，具有重要意义。

经济林的权属、规划、监测等管理都是作为森林的一部分，纳入统一的林政管理的。

果树、茶树、桑树等经济林是我国森林的重要组成部分，历来都作为森林资源调查的重要对象。

据全国第四次森林资源清查结果（1989－1993）表明：全国经济林地总面积为24150万亩，占有林地面积的12.5％，其中食用油料林面积为9088万亩，果树林面积为7944万亩，特种经济林（包括饮料林、调香料林、药材林和工业原料林）面积为2001万亩，其它经济林（以生产桑、柞树叶、培育食用菌为主要目的的林木）面积为5113万亩。

上述经济林地，都是经县级以上地方人民政府核发了林权证书，并且计算在我国森林覆盖率之内,也是作为森林的一部分进行规划的。

经济林是森林的重要组成部分，根据森林法的有关规定，应当取得林木采伐许可证方能进行采伐。

国务院批准的关于各省、自治区、直辖市“八五”、“九五”期间年森林采伐限额报告规定，对森林采伐实行“全额管
理和分类控制”，并明确规定要严格实行凭证采伐林木，同时规定凡是人为采伐胸高直径含5厘米以上所消耗的立木蓄积都必须纳入采伐限额。

对森林采伐实行“全额管理”，也包括对经济林采伐进行管理。

所谓薪炭林,是指以生产燃料为主要目的的林木。

在我国,有大约百分之八十的人口生活在农村，农村居民的烧柴问题，很长一段时间内一直是一个影响农民经济、生活的问题。

特别是在一些边远贫困地区,由于经济基础差，群众直接砍伐林木用于烧柴，使生态环境受到破坏，进一步影响当地群众的生产和生活。

同时，薪炭林在生长时期，与防护林一样,可以起到保水、保土、护坡、护岸等作用。

因此，发展薪炭林，对于解决农村居民的实际生活需要，具有重要的现实意义。

所谓特种用途林，是指以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木。

用于国防、环境保护、科学实验等的森林和林木，由于具有特殊的用途和功用所以在森林资源中处于特殊的位置，目前，一方面要大力发展特殊用途林增加其数量；另一方面需要对其实施特殊的管理和保护，以期发挥出重要的作用。

按照本条第五项的规定，特种用途林包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。

三、森林分类工作的实施。

按照有关规定，森林的分类工作由省级以上人民政府的林业主管部门负责组织实施。

具体来讲，就是省级人民政府的林业主管部门，根据国务院林业主管部门关于森林资源清查和划分林种的规定，负责组织划定本地区的防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林；地方重点的防护林和特种用途林的确定，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报同级人民政府批准公布；国家重点的防护林和特种用途林的确定，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布。

四、关于林业分类经营。

林业分类经营是在社会主义市场经济条件下，根据社会对生态和经济的需求，按照对森林多种功能主导利用的方向的不同，将森林五大林种相应地划分为生态公益林和商品林两大类，分别按各自的特点和规律运营的一种新型的林业经营管理体制和发展模式。

林业分类经营，是在我国林业经济体制改革不断深化，社会对林业生态功能的要求不断强化的情况下提出的全新的现代林业经营方式。

这项工作从1995
年开始进行试点。

基本做法是，将森林法中规定的防护林和特种用途林划分为生态公益林，将用材林、经济林、薪炭林划分为商品林，两大类林种采取不同的经营手段、资金投入和采伐管理措施，把商品林的经营推向市场化，而生态公益林的建设则作为社会公益事业，采取政府为主、社会参与和受益者补偿的投入机制，由各级政府负责组织建设和管理。

经过几年的试点，林业分类经营在一些地区已经取得了一定经验和成绩，在修改森林法时，对这个问题是否在森林法中规定，曾经进行过研究、讨论。

森林法中虽然没有出现“林业分类经营”这个概念，但是森林法的规定体现了林业分类经营的原则。

特别是在森林法第六条中增加了森林生态效益补偿基金的规定，在森林法第十五条中对用材林、经济林、薪炭林和国务院规定的其他森林、林木和林地使用权的转让、入股、作为合资、合作造林条。