上海市地表水环境预警监测与评估体系-Shanghai

上海市地表水环境预警监测与评估体系建设项目绩效评价报告
项目名称：上海市地表水环境预警监测与评
估体系建设项目
项目单位：上海市环境监测中心
主管部门：上海市环境保护局
委托单位：上海市环境保护局
评价机构：上海厚贤科技咨询有限公司
2018年6月
摘要 (3)
一、项目基本情况 (7)
（一）概况 (7)
（二）绩效目标 (20)
二、绩效评价工作情况 (21)
（一）绩效评价目的 (21)
（二）绩效评价原则和方法 (22)
（三）数据采集方法及过程 (22)
（四）绩效评价实施过程 (23)
三、评价结论和绩效分析 (23)
（一）评价结论 (23)
（二）具体绩效分析 (24)
四、主要经验及做法、存在的问题和建议 (35)
（一）主要经验及做法 (35)
（二）存在的问题 (35)
（三）改进建议 (36)
（四）其他需要说明的问题 (37)
一、概述
上海市地表水环境预警监测与评估体系建设项目是在现有监测体系的基础上改建或新建站房，同时构建基于GIS技术的全市水环境预警监控信息平台，以实现对水源地、省界来水、区县水环境、特定功能区水环境的客观、全面、实时地监测。

涉及资金总预算2.839亿元，站点总数165个，项目建设周期为2015年9月25日至2018年12月31日1。

本次评价仅针对市级投资的1.2553亿元资金（其中中央资金8700万元，市级预算资金3853万元），涉及63个站点，其中与水务共建站21个，自建站42个（固定站11个、岸边站12个、浮标站19个），评价的时间节点为2017年12月31日。

截止2017年12月31日，已完成全部合同约定款项的支付，共支付1.21592244亿，预算执行率为100%。

市级资金涉及的25个站点，已完成10个站点预验收，15个站点整体验收；中央资金涉及的38个站点，已完成25个站点预验收（13个与水务共建站未完成站房改造或建设），13个站点整体验收。

具体详见正文。

二、评价结论及绩效分析
项目组根据《上海市地表水环境预警监测与评估体系建设项目绩效评价指标体系》，在基础数据分析基础上，对该项目进行客观评价，综合得分为92.3分，其中，A项目决策类指标得分率为100%，B项目管理类指标得分率为94.33%，C项目绩效类指标得分率为90%。

根据2015年上海市环境保护局（以下简称“市环保局”）关于印发《上海市地表水环境预警监测与评估体系建设方案》的相关要求，上海市环境监测中心（以下简称“监测中心”）积极有效地落实和推进了项目建设的各
1本项目原完成截至时间为2017年12月31日，因与水务共建的15个站点涉及上海市水务局相关项目，完成时间节点调整至2018年12月31日。

详见附件四《关于<上海市水污染防治专项2015年度实施方案>有关项目实施节点调整的报告》。

项工作，较好地完成了当年度各项任务，但在财务管理、项目管理方面还有待进一步完善，综合绩效评价结果为“优”。

三、经验教训和建议
1.信息化、平台化管理大提高了站点的运维监控效率及数据的准确性。

部分已建成站点已接入监测中心数据系统，可适时查看运维数据、监控数据，大大提高了预警效率。

2.复杂“多变”的国际招投标亦可做到零投诉。

政府国际招投标审批流程复杂、周期也相对长，该项目严格按照招投标程序，以灵活、创新方式严把投标单位资质审核关，整个招投标过程直至招标结果公示结束，未产生任何投诉或异议。

3.创新地增加预验收环节，有效提升站点一次性验收合格率。

该项目验收流程中在整体验收之前增加了预验收的环节，即在站房设备集成安装并试运行三个月后，对仪器设备数量、规格及各项性能参数是否符合合同要求进行初步验收。

这项举措大大降低了由于仪器设备问题导致的整体验收不合格风险。

4.从组织架构及流程层面有效防控重大采购风险。

在项目立项伊始便成立采购风险防控小组，进一步加强了对廉政风险的防控及权力的规范运行；另外，邀请业内专家明确关于技术指标及集成运维规范的评审要求，确立评标标准。

（二）存在的问题
1.验收流程存在一定风险。

数据比对是验证站点设备是否运行正常、输出数据是否科学合理的重要环节。

按照目前的技术要求及预算限制，提供比对数据的第三方实验室由项目承建方委托确定，评价组认为比对数据的客观性上会存在一定的风险。

验收流程见图3。

图3 验收流程图
2.人力配备与项目管理需求不甚匹配。

本项目存在管理人员不足的问题，该项目体量大，工作推进有一定难度，单有一位专职人员在一定程度上无法满足项目管理需求。

（三）改进建议
1.进一步优化验收流程。

数据比对的第三方实验室应由业主方统一确定，与专家组共同组成验收团队，进一步增加验收流程的科学合理性。

2.合理配置人力资源以保障项目顺利实施。

建议根据项目实施情况（大量的数据文档整理工作、项目工程监控工作、验收工作等）适当增加项目管理人员或购买第三方服务以弥补人力资源不足的情况，同时在验收环节由业主方确定具备资质的第三方实验室以最大程度上保证数据的客观性，从而保障项目的顺利实施。

（四）其他需要说明的问题
本报告是针对自项目启动之日至2017年12月31日的一次阶段性绩效评价，是项目组运用后评价的逻辑框架对上述时间段项目资金使用及建设结果的全方位评估。

评价组在查阅相关进度报告材料了解到，验收过程中之所以未能严格按照既定的流程进行主要原因在于为保障完成资金执行，与市水务局等部门共建站点还未完成建设，仪器设备无法安装，同时又存在仪器质保期过期的风险，因此项目管理人员在正式发文向环保部报备的前提下对仪器设备进行了预验收工作，主要是对仪器设备的型号、技术规格、数量以及离线性能测试是否符合招标文件及采购合同的要求进行评估。

前言
财政支出绩效评价是财政绩效管理的重要环节，是完善财政资金管理的重要内容，是制定财政政策的必要依据，是预算决策的重要基础,是加强财政制度建设的必要手段。

为了深化财政绩效管理工作，加强财政支出管理，根据《关于印发<上海市预算绩效管理实施办法>的通知》（沪财绩[2014]22号）及《财政部环境保护部关于印发水污染防治专项资金绩效评价办法的通知》（财建[2017]32号）的要求，我司受市环保局委托对上海市地表水环境预警监测与评估体系建设项目进行绩效评价。

评价组在综合分析项目背景、项目目的、项目内容、项目资金以及项目管理机制等因素的基础上，对项目绩效水平进行评价，旨在通过评价进一步总结项目的经验做法，发现项目实施中存在的问题并提出改进建议，提高项目管理水平和财政资金使用效益。

一、项目基本情况
（一）概况
1.立项背景及目的
2016年1月，随着国家《水污染防治行动计划》的出台，《上海市水污染防治行动计划实施方案》也正式对外发布。

水环境质量监测是水环境管理的基础，建立全面、高效反映水环境状况的水环境监测预警体系可大大提高水环境管理能力。

目前，上海市现有水环境质量监测体系仍以手工监测为主，虽能基本满足常规水环境评估要求，但难以达到水环境预警目标，存在多重问题，主要表现以下方面：
（1）手工监测为主的环境监测方式缺乏对全市自动站建设的整体布局，特定功能区预警监测无法全面覆盖，导致预警能力不足；
（2）手工监测的数据无法实时更新，导致评估能力不足；
（3）自动监测因子以常规指标为主，难以满足预警需求；
（4）预警监测网络系统性不足；
（5）自动站建设规范不统一，缺乏设备选型和相关技术规范。

为配合水污染防治工作的全面推进，亟需建立以饮用水源安全预警、省界来水监控以及地表水水质评估与考核为目标，以自动监测技术为核心的地表水环境监测与评估体系。

从而进一步保障饮用水源地安全，实现上游省界来水水质状况的实时监控，全面客观评价全市水环境质量，建立科学、系统、全面的全市水环境监测与评估体系。

2.项目内容及实施情况
2015年9月25日，根据《上海市地表水环境预警监测与评估体系建设方案》的通知（沪环保总[2015]398号），本市将围绕饮用水安全、省界来水监控以及地表水水质评估与考核，建设以自动监测技术为核心的地表水环境监测与评估体系。

根据方案要求，该体系涉及165个站点建设，涉及的模块有：
（1）水源地及上游预警系统
根据“四大饮用水源地”格局，在水库进水口实时监测，设置5个自动监测站点；在水源地上游来水，设置5个来水质预警断面；同时升级改造现有3个监测站，迁建大泖港-泖港水厂1个监测站；与水务、城投等相关部门共建共享站点6个。

监测因子尽量做到全覆盖，发生异常时，可自动留样。

站房类型主要为固定站。

（2）省界来水监控系统
18条来水河道上均布设监测断面，进行连续水质水量同步监控，以保证来水全面覆盖。

涉及5条已建自动站的升级改造，共享上海市水务局局监测站13处，站房类型为固定站房。

（3）全市水环境预警及评估、区县考核系统
以全市骨干河道为核心，兼顾杭州湾、长江口等水域。

涉及的点位布设共114个，其中内陆骨干河道共计布设全市评估点位110个（不含湖泊），长江口布设1个监测点位，洋山港布设1个监测点位，杭州湾布设2个监测点位。

同时根据各区县水环境特点及质量状况，在全市水环境预警及评估的基础上选择37个作为区县评价点位，对15个区县的水环境进行评估。

升级改造的站点为27个，新建站点75个，与水务部门共建12个。

站房类型有自动站（含岸边站、固定站）、浮标站。

（4）特定功能区预警系统
该部分针对特定监测对象（湖泊、长江口等），满足特殊管理需求，为应对不同新型环保问题预留监测手段，提高灵活机动性。

涉及富营养化及蓝藻“水华”预警、泵站放江污染监控、工业区周边河流水质监控、长江口生态敏感区、边摊水质监测。

主要采用浮标站形式。

（5）全市水环境预警监控平台
以全市水环境预警监测体系为基础，构建基于GIS技术的全市水环境预警监控信息平台。

建立统一的数据采集标准和规范，将各类水环境预警监测数据进行统一存储和管理，形成满足水环境预警需求的可视化、可共享的信息平台，实现综合信息管理和跨部门数据实时共享、模拟预测、预警决策、应急响应和信息发布等功能，为水环境管理提供支撑。

站点建设采取自建与共建相结合、政企分工、市区分工等途径，分两个阶段予以推进，第一阶段为2015-2016年：2015年，开展相关招标技术指南、站房系统建设验收规范和运维考核规范、专家评审相关工作；第二阶段：2016-2018年，全面启动项目招投标工作，着手预警监测评估体系主体建设，逐步开始建设各个站点。

2018年完成整体验收。

本报告仅针对市环保局建设的63个站点进行跟踪评估，其中包括与水务的共建站21个,监测中心自建站42个（固定站11个、岸边站12个、
浮标站19个）。

涉及预算资金为1.2553亿元（国家水污染防治专项预算资金8700万元，市级预算资金3853万元）。

站点明细见表1和表2。

表1 市财政预算3853万元涉及的25个站点
表1 市财政预算3853万元涉及的25个站点
表2 中央专项资金8700万元涉及的38个站点
表2 中央专项资金8700万元涉及的38个站点
3.预算资金来源及使用情况
该项目总投资预算2.839亿元，其中区县承担1.372亿元，企业（金山二工区）承担1620万元2，上海市经济与信息化委员会（以下简称“市经信委”）承担500万元，市环保局承担为1.2553亿元（即本报告绩效评估的预算资金）。

63个站点建设经费来源为：
[2]《上海市地表水环境预警监测与评估体系实施方案》
（1）25个站点建设经费来源为监测中心2016年度市财政预算。

预算及中标明细见表3。

表3 市级资金预算及中标明细
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（2）38个站点建设经费（合计8700万元）来源为国家水污染防治专项《上海市水污染防治专项2015年度实施方案》资金。

预算及中标明细如表4。

表4 中央专项资金预算明细
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截止2017年12月31日，已完成全部合同款项1.21592244亿元的支付，预算执行率100%。

4.项目的组织及管理
（1）项目组织情况
市环保局为项目立项审批部门，负责项目资金预算及审批；监测中心为项目实施单位，负责项目实施过程中的程序、质量、安全、投资、进度全程监管；上海市财政局（以下简称“市财政局”）负责资金支付的审核及仪器设备进口产品论证的管理工作。

监测中心内部成立工作推进小组和采购风险防控小组。

工作推进小组负责协调项目建设过程中各种行政、技术、招投标等工作，负责项目的整体推进；采购风险防控小组负责对廉政风险的防控,规范权力的运行。

监测中心内设部门财务科负责项目资金的支付与审核。

上海国际招标有限公司为项目招标单位，受监测中心委托负责项目涉及的招投标事宜。

项目组织情况如图1所示。

图1 项目组织情况
（2）项目管理情况
A业务管理情况
本项目的直属主管部门为市环保局，项目实施部门为监测中心，涉及的监督单位有市经信委、市财政局等部门。

具体见下表8
表5 核心业务流程表
B财务管理情况
根据《政府采购法》和相关法律以及《上海市环境监测系统工作人员参与招投标等公务活动“八不准”规定》、《监测中心仪器设备采购管理办法》，监测中心内部于2015年9月成立项目采购风险防控小组进一步加强对廉政风险的防控。

该项目资金拨付流程：工作推进小组依据合同支付约定编制费用申请单，经领导审批，报送监测中心财务科室，审核通过后支付相关费用。

项目管理情况如图2所示。

图2资金拨付流程
5.项目相关方
1）市财政局是项目资金批复、拨款、监督方。

2）市环保局是项目主管部门，监测中心为实施部门，负责项目计划拟定、项目监督检查、项目验收等内容。

3）上海境琛环保科技有限公司、上海雷磁环保工程有限公司、杭州鼎林环保科技有限公司、上海市环境监测技术装备有限公司、上海摩威环境科技股份有限公司、北京泰得思达科技发展有限公司、上海摩特威尔自控设备工程有限公司、东方科学仪器上海进出口有限公司等为项目具体实施第三方机构。

（二）绩效目标
以项目特点为基础，基于项目目的，结合项目实际操作情况，根据绩效目标设置的基本原理，按照以结果为导向的原则，对项目绩效目标进行梳理。

1.总目标
满足上海市环境预警监测与评估要求，围绕水源地监测预警、省界来水监控、全市水环境预警及评估考核，以及特定功能区预警监测等四大方面，在现有水环境监测站网基础上，构建布局合理、功能完善、技术先进的水环境预警监测与评估体系。

2.项目年度目标
2015年，开展相关招标技术指南、站房系统建设验收规范和运维考核规范、专家评审相关工作。

2016年，全面启动项目招投标工作，着手预警监测评估体系主体建设，逐步开始首批站点的建设。

2017年，完成站点招投标工作及部分站点的整体验收工作。

2018年，完整项目整体验收工作。

二、绩效评价工作情况
（一）绩效评价目的
财政支出绩效评价旨在通过评价改善部门的财政支出管理，优化资源配置及提高公共服务水平。

本次评价旨在提高上海市地表水环境预警监测与评估体系建设项目管理水平。

本次评价将围绕项目的立项情况、实施情况而开展，力求从绩效的角度发现该专项资金使用过程中取得的成绩和产生的问题，优化财政支出管理改革，为下一步实施绩效预算奠定基础。

通过评价探寻广本项目资金使用的经济性、效率性和效益性。

并针对项目资金使用过程中出现的问题提出相关建议，增强专项资金使用的合规性，提高资金使用效益。

本次绩效评价具体目标如下：
（1）基于项目实施背景，对项目工作计划的制定、项目实施以及项目总结的全过程进行梳理，发现项目立项以及实施过程中存在的问题，提出完善建议，为项目完善和相关部门决策提供参考依据。

（2）客观公正反映项目立项的科学性、项目实施的有效性、资金管理的规范性和项目效果的绩效，总结项目立项与实施的经验。

（二）绩效评价原则和方法
（1）数据采集方法
本次评价定量数据将采用数据填报和现场调研复核相结合的方法获取，定性数据采集将通过访谈等方法获得。

（2）评价分析方法
本次项目评价将运用比较法、因素分析法、专家咨询等方法从多个角度对项目进行分析。

1）比较法，通过横向对比和纵向对比，总结项目特点，发现项目的亮点以及存在的影响项目效益发挥的问题，对项目的合理性进行分析。

2）因素分析法，通过梳理影响绩效目标实现的内外因素，以及项目绩效目标的实现程度，分析这些因素对目标实现的影响力，从而进一步分析如何通过控制这些影响因素来提高项目的实施效果，达到项目绩效目标。

（三）数据采集方法及过程
本次绩效评价数据包括定性和定量两种数据。

定性数据主要通过实地考察、面对面（或电话）访谈等社会调查的方式来采集；定量数据主要通过被评价单位提供的数据和实地复核数据相结合的方式，形成数据采集两条线，以保证数据的真实性和可靠性。

（四）绩效评价实施过程
评价自启动以来，在了解项目概况、管理制度、资金流程等基础上，完成了绩效评价方案，明确了评价目的、方法、指标体系、评价标准、合规性检查方案、社会调查方案等，按照工作方案的要求进行数据收集与调研，于6月底顺利完成了绩效评价工作。

具体为：5月1日-5月10日，收集相关文献和财务、业务资料，对大量的信息数据进行整理分析，同时开展访谈座谈工作，同时在充分与项目主管及实施单位沟通的基础上，形成指标体系。

5月11日-6月19日，补充相关数据及资料，通过问卷统计分析和访谈等调研分析，以及基础数据整理，形成了绩效评价报告。

三、评价结论和绩效分析
（一）评价结论
1.评分结果
项目组根据《上海市地表水环境预警监测与评估体系建设项目绩效评价指标体系》，在基础数据分析基础上，对该项目进行客观评价，综合得分为92.3分，其中，A项目决策类指标得分率为100%，B项目管理类指标得分率为94.33%，C项目绩效类指标得分率为90%，指标分类得分情况详见下表。

表6 绩效指标分类得分情况表
2.主要结论
根据2015年上海市环境保护局关于印发《上海市地表水环境预警监测与评估体系建设方案》的相关要求，监测中心积极有效地落实和推进了项目建设的各项工作，较好的完成了当年度各项任务和预算执行，但在财务管理、项目管理方面还有待进一步完善，综合绩效评价结果为“优”。

（二）具体绩效分析
A项目决策类指标
项目决策类指标从项目立项和项目目标两方面考察，项目决策类指标权重分10分，实际得分10分。

A1-1 战略目标适应性：项目符合《上海市环境保护局关于印发《上海市地表水环境预警监测与评估体系建设方案》的通知。

有效落实了国家水污染防治行动计划和上海市2015年-2017年环境保护和建设三年行动计划（即第六轮环保三年行动计划）中关于地表水环境预警监测与评估体系建设任务。

因此，该指标得满分。

A1-2 项目立项依据充分性：本项目与《中华人民共和国环境保护法》相关国家法律及地方法规相符合，与市环保局及监测中心职责“主要制订全市地表水环境、地下水、近岸海域等水环境质量监测工作并组织实施；对全市地表水环境质量监测数据进行审核和综合分析；编制全市地表水环境质量评估报告；负责市级水质自动监测站的管理；承担突发性水环境污染事故应急监测；开展水环境相关科研及标准编制工作；对区级监测站提供相应的技术培训和业务指导”相符合，因此，本项目立项依据充分，得满分。

A1-3 项目立项程序规范性：本项目按照市环保局相关要求立项，按照预算管理要求，申请预算，因此，本项目立项规范，得满分。

A2-1绩效目标合理性：项目预期产出效益和效果符合正常的业绩水平，绩效目标与相应预算关联，因此，该指标得满分。

A2-2绩效目标明确性：绩效指标清晰和可量化。

因此，该指标的满分。

B项目管理类指标
项目管理类指标从投入管理、财务管理和项目实施三方面考察，项目管理类指标权重分30分，实际得分28.3分。

B1-1预算执行率：本项目预算总额为1.2553亿，中标金额为1.21592244亿，实际支出为1.21592244亿，预算执行率为100%，因此，该指标得满分。

B1-2预算编制合理性：本项目预算编制总额一致，但在实际执行过程财政预算编制与招标时预算编制不一致。

因此，扣权重分10% 。

B2-1资金使用情况：本项目符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法的规范；资金的拨付是有完整的审批程序
和手续；符合项目预算批复或合同规定的用途；不存在截留、挤占、挪用、虚列支出等情况，因此，该项目得满分。

B2-2 财务管理制度情况：该项目预算编制、资金使用、审批、监督等严格按照相关财务、采购相关法律及规定执行，因此，财务制度健全，得满分。

B2-3财务监控有效性：监测中心为了能保证财务监控有效性，尤其是防控项目采购过程中的廉政风险，根据《政府采购法》、《上海市环境监测系统工作人员参与招投标等公务活动“八不准”规定》、《监测中心仪器设备采购管理办法》成立了项目采购风险防控小组。

此外，由于涉及大量进口设备，均通过市财政局进口设备论证。

截至2017年12月31日，项目实施过程中未出现财务违规或其他廉政问题。

因此，财务监控有效，该指标得满分。

B3-1 项目管理制度健全性：本项目有工作计划及实施方案，均按照规定签订合同，合同要素完备，建立了项目监督考核机制，具有档案管理制度，但在验收管理流程中存在一定风险，扣25%权重分。

B3-2-1政府采购执行情况：本项目按照国家财务部《政府采购进口产品管理办法》、《上海监测中心仪器设备采购管理办法》等规定进行采购，故该指标为满分。

B3-2-2合同执行情况：该项目均按照合同条款执行，无不匹配之处。

该指标得满分。

B3-2-3验收考核制度执行情况：对项目的实施开展了必要的监控工作，项目结束按照工作计划实施了考核验收，因此，得满分。

B3-2-4项目材料归档情况：本项目按照行政事业单位档案管理制度的要求，进行了资料归档，因此，得满分。