温州城镇化发展模式分析

温州城镇化发展回忆与思考
改革开放以来，温州抓住历史机遇走出了一条独具地方特色的城镇化路径，其直接表征为城市日新月异，城乡面貌发生了巨大变化。

温州城镇化的做法和经验，是浙江模式和浙江经验的重要组成部分。

本文系统回忆温州改革开放30年来的城市发展历程，总结经验和教训，分析面临的新情况新问题，将有利于在科学发展观的指导下，探索一条更优的、符合地方特色的城镇化路径。

1 温州城镇化发展阶段和主要特征
第一阶段：市域强镇涌现和中心城市恢复建设阶段〔1978-1991年〕
改革开放前受对台前线的限制，温州接受国家投资较少，城市发展较为缓慢。

改革开放后，温州人凭借精明能干的市场开拓精神，迅速完成了经济总量的原始积累。

在旺盛的初始市场化和初始工业化的强劲推动下，尤其是农村土地承包改革以后，小城镇建设推开了温州城镇化的新局面，如涌现了“中国农民第一城”龙港镇、“东方第一钮扣市场”桥头镇、“全国最大低压电器城”柳市镇等。

至1991年温州建制镇已发展到121个，人口到达260万人，占全市总人口的38.7%，建制镇个数和人口到达1978年的7倍左右。

温州的城镇化建设从一开始就具有强烈的自发性和地方特色。

由于市场化改革走在全国的前列，“温州模式”发挥了巨大成效。

新的所有制经济成分和新的经济运行机制相辅相成，使得市场对资源配置作用不断增强，并且随着改革目标模式确实定和经济体制转轨进程的加速，原先在体制外生成的经济成分，成为区域经济中市场经济及其运行机制的内在因素和重要组成部分。

在城镇数量急剧增长的同时，温州中心城市建设仍处于逐步恢复与探索阶段。

1979年温州着手编制城市总体规划，于1986年获得省政府批准。

此版总体规划明确指出要立足对外开放，以港口建设作为城市发展的主要动力，将温州建成浙江南部的经济、文化、科技中心，在空间上，城市主要按组团式的沿江、跨江向下游发展。

在城市建设项目上，中心城市主要完成了瓯江一桥、温州机场、温州港龙湾码头2个万吨级泊位等区域型基础设施，建成了一系列给排水设施、城市道路以及16个居住小区等。

中心城市的规模也由37万人、11.6km2，逐步发展到70万人、56km2。

第二阶段：小城镇稳步发展，中心城市加速建设阶段〔1992-1999年〕
以邓小平同志1992年年初重要谈话和党的十四大为标志，随着我国社会主义市场经济体制改革进入实质化过程，温州城市建设出现了阶段性高潮。

由于生产力又一次获得解放，以家庭工业为特色，专业市场为龙头的个体、私营和股份合作制企业蓬勃发展，进
一步促进了温州众多小城镇的快速发展壮大。

1992年温州出台了《关于赋予重点工业卫星镇某些县级经济管理权限的决定》，根据“中心突破，两翼拓展，三沿并进”的战略布局，先后确定龙港、柳市两镇为温州市城乡一体化试验区。

1994年市政府又下发了《关于加强新镇建设的决定》，出台了深化小城镇经济体制改革、鼓励强镇发展的政策措施。

1995年8月，国家11个部委又将龙港确定为全国小城镇综合改革试点镇。

这一阶段，各地小城镇在完善基础以及生活文化设施建设的同时，也相继建立了工业小区和商贸市场，总体而言，小城镇建设水平得到明显提高。

相对市域城镇化，温州中心城市的发展更加迅速。

这一阶段温州加大了城市规划在城市建设方面的控制管理。

如为了科学控引炽热化的房地产开发，温州市1993年首创了三层次控制规划法①，并通过社会实践不断完善。

1996年根据实际发展需要，温州继续推出开发性规划图，内容包括层次设计、开发实施步骤等。

但凡没有开发性规划图的地块，任何单位和部门不允许开发。

同时，这一阶段编制的《温州市城市总体规划〔1993-2010〕》也第一次把旧城改建与新区建设有机结合，以旧城改建为依托，积极带动新区建设。

由于积极引入民间和市场力量，温州城市建设加速发展，至1999年温州中心城市建成区到达120多km2〔含永强地区〕，为1992年的近4倍。

这一阶段温州中心城市较为突出的城市建设行动集中在旧城改建、新区建设、园区建设以及市政基础设施建设等方面。

为了更有效的缓解城市交通压力、改善市民居住环境，继第一阶段人民路改造试点获得成功，温州加大了对12条路段的改建力度。

根据“自我消化、自求平衡”的双自政策，充分利用城市土地级差地租的优势，通过提高容积率和降低建筑密度，高层建筑被广泛采用于道路拆迁安置。

改建后温州旧城基本形成以人民路为中心辐射全城的繁华商业区。

自1993年成立了专门的新区建设管理管委会，新区建设得到快速推进，累计至1999年底建设房地产项目46个，道路项目8个，公建配套项目12个。

园区建设是温州发展“二次创业”②的重要内容，先后建设了经济技术开发区、扶贫开发区、农业示范区等。

重大设施方面主要是建设“828”工程，即用20世纪最后8年时间建成28项重点基础设施工程，如金温铁路、东海油田温州后方基地、温州市东向水厂扩建、珊溪水利枢纽工程等等都在这一工程计划中得到实施建设。

不同于其他城市，温州这一阶段住房建设较为典型。

温州自1993年开始实施住房改革，率先建立了与社会主义市场经济相适应的住房新体制，1997年被国务院授予“全国房改先进城市”称号。

温州旧城房屋拆迁安置较为顺利，老百姓积极响应原地实物补偿的运作方式，客观上加速了旧城改建的速度。

针对集资联建不可防止的弊端，1993年出台了《温州市福利房、微利房、商品房建设管理方法》，以满足不同阶层的市民住房需求。

微利房即温州的安居工程，如南浦、黄龙住宅区，政府规定其利润不得超过5%，实质上这也属商品房的一种，但政府在土地使用权的转让方面给予了一定减免。

除微利房，这一阶段具有较大规模和较大影响力的商品房住宅区主要是上陡们住宅区和下吕浦住宅区。

至1997年，
温州先后建成了18个具有较大规模的住宅区，已有20多万户城市居民住上了设施现代化的新居。

第三阶段：城镇化增长方式转型阶段〔2000年至今〕
1998年浙江省已率先作出了实施城镇化战略的重大决策。

新世纪是浙江省实施城镇化发展战略的开局之年，温州市积极响应省委号召，加大了城镇化推进力度，制定了两个影响深远的纲要文件——《城市化进程纲要》、《温州城镇体系大纲》，核心是构筑以大城市为中心、中等城市为副中心、小城市为骨干、一般建制镇为基础的基本现代化的城镇体系和城市格局，这为城镇化的新世纪发展绘制了蓝图。

继省委、省政府提出的“八八战略”，2006年浙江省城市工作会议明确各城市走新型城市化的发展道路。

新型城镇化强调资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进，这为温州城镇化建设指明了新的科学发展方向。

2000年以来，温州城镇化保持持续健康增长、城镇化质量稳步提升，城镇化水平以年均1.26个百分点的速度显著提升。

城镇化数值变化一方面来自2001年的行政区划调整，周边乡镇向中心城区合并，调整后温州市区面积从1082km2扩大到1187.9kmkm2，人口从121万增加到129万；另一方面城市建设步伐加快是最重要的影响因素，快速的经济发展促使温州城市新区建设显现活力，房地产市场不断成熟。

房价的快速上扬引发房地产投资热，城市、中心镇吸引了大量的外来居住人口购房定居。

这一阶段温州城市建设框架全面拉开，城市面貌发生巨大变化。

第三轮城市总体规划引导温州构筑背依大罗山、吹台山、面向东海的大都市框架，指引中心城市由“沿江城市”向“滨海城市”发展。

到2008年温州城市建成区面积已经到达170.3km2，初步形成多中心格局。

除了继续推进安置房、经济适用房、廉租房、安心公寓等住房建设，2000年以来温州先后启动高新技术产业园区、滨海园区、轻工产业园区以及民营经济科技产业基地等工业园区建设。

大型公建项目、基础设施、生态环境治理是这一阶段的重点，通过实施“百项千亿工程”，如深水港、甬台温、金丽温高速公路、甬台温铁路、温州电厂等一系列工程已经完工或取得突破性进展；围绕行政中心建设，青少年活动中心、科技馆、图书档案馆、博物馆、大剧院等大型公建相继建成；进城口及“三沿”环境整治明显改善了城市环境，“百巷万户惠民工程”极大改善了旧城环境。

目前温州正在着力对温瑞塘河水系及湿地公园进行系统整治。

事实上有序的城市建设得益于系统的规划引导。

通过构建以城市总体规划为总纲，以控制性详细规划为基础的规划编制体系，温州目前控规覆盖率已到达85%。

2 温州城镇化发展经验
2.1 市场机制的灵活应用
温州走在市场化改革的前沿，民营经济和专业市场是温州城镇建设发展的内在动力。

建立在市场机制基础上的温州民营经济，由于不依附于行政或合作性经济组织，易于突破乡村地域限制，生产要素通过自由流动和合理配置，较高程度满足了农村城镇化的内在要求。

这也是改革初期温州一批小城镇脱颖而出的重要原因。

城镇建设经验上，温州良好运用了市场机制解决建设资金紧缺的问题。

政府积极施行了“谁投资、谁所有、谁受益”的宏观调控手段，通过基础设施有偿使用、公用事业合理计价，有效引导民间资金以经营性开发模式在基础设施、公用事业建设上发挥作用。

据相关数据统计，改革开放前20年，温州小城镇基础设施建设投入的资金已达100多亿元，其中70%以上来源于农民集资，20%来源于集体，国家投入不到10%。

依靠综合改革促进小城镇现代化
温州积极开展各项小城镇综合改革，如土地使用制度改革、投资体制改革、金融体制改革、财政体制改革、户籍制度改革、城镇管理体制改革、政府机构改革、城镇社会保障体系建设等。

如改革成效显著的农民城苍南县龙港镇，从市级及县级层面分别赋予其人事、计划、财政、工业、城建、户籍、教育等7项县级管理权限，龙港镇结合实际发展需要，整合建立了计划与经济发展、农业经济发展、社会发展、招商、财政和城乡建设管理6 个局。

通过这些体制改革，龙港镇完善了镇政府的功能，为进一步发展奠定了制度基础。

充分发挥经济强镇的辐射带动作用
县域经济是激发温州地区发展的最重要来源，而县域经济的发展，又是依靠一批综合实力强、发展速度快的强镇。

经济强镇的形成与发展是温州城镇化进程中的一大亮点，经济强镇构成了区域经济的“增长极”。

这些强镇经济实力强，发展速度远远高于全市平均水平，而在地理位置和交通运输方面，往往也具有良好的发展优势，如市域评选出的30个强镇，主要集中在“三沿”即沿海、沿江、沿路地带。

随着经济强镇的产业转型升级、规模扩大以及基础设施的完善和集聚能力的进一步加强，一批现代化的小城市、中等城市将从中孕育。

发挥城市规划对城镇发展的有效引导
温州城镇化健康发展得益于对城乡规划的重视，通过不断创新，大胆探索，建立并不断完善城乡规划体系。

1988年温州编制的旧城控制性详细规划，是我国最早进行的控制性规划方面的实践探索。

为了更好地控制城市土地的有效、有序开发，温州随后首创了三层次的控制性方法，严格把控城市开发。

这种做法曾作为典型一度在全国范围推广。

进入21世纪以来，温州加强了对城市规划编制、实施监控、法规与技术标准体系的完善。

目前基本建立了以城市总体规划为总纲，以控规为核心，以专项规划、分区规
划衔接总体规划和控规，以规划研究为导向和补充，以行动规划衔接规划实施，以信息平台为保证的规划编制体系，适应城市规划作为公共政策的发展要求。

以基础设施作为城镇化发展的保障
将基础设施建设作为城镇化建设的重要抓手，温州通过道路交通、市政园林、公共设施、景观环境等方面的基础设施建设，全力推进中心城市的现代化。

市域除泰顺县外的1小时交通圈以及中心城区多层次、多类型交通网络，为温州城镇化进程提供了有力支撑；“理山、治水、建绿”以及公共设施等工程，被作为民生及和谐社会建设的重要着眼点；市政基础设施则被作为城镇化的最基本保障。

3 温州城镇化发展的不足
未能逾越城镇化发展初期的“低、小、散”困境
温州工业化进程主要表现为家庭工业的迅猛发展，城镇化进程主要表现为小城镇的兴起与迅速扩张。

有着强烈自下而上需求的自发式特点，由于档次低、规模小、布局散，形成了“村村像城镇，镇镇像农村”的现象。

据2003年统计，温州市建制镇为130个，人口为580万人，非农业人口为130.9 万人，平均城镇人口为4.46万人，平均非农人口约1万人。

经济学家认为建制镇最起码的效益门槛人口在3万～5 万人。

因此规模过小，造成了城镇综合实力的不足，也难以进行较为完善的基础设施配套。

城镇化水平总体上滞后于工业化发展
温州工业发展主要以农村工业化为主体，而城镇化依靠了小城镇和广阔农村作为载体，因此工业化没有像多数国家和地区那样带来人口和产业的大规模集中，其结果造成城镇化进程明显滞后于工业化的发展。

根据有关部门测算，与国际同等工业化水平国家相比，温州城镇化水平大约滞后了15～20个百分点。

首先城镇化与工业化增长存在较大差异，1999-2007年温州工业总产值年均递增约14%，而城镇化水平年均仅递增1.5%；其次土地政策与用地机制难以走城镇化用地发展要求。

产业层次低也制约了产业优化与升级，导致工业发展进程放缓，而“三产”水平不高也是导致城镇化速度不快的重要原因之一。

4 温州城镇化发展展望
总体上，温州的城镇化经历了体制上的大转换、产业上的大调整、社会上的大进步和素质上的大提高，目前正朝着“新型”健康道路迈进。

在这个强调集约、和谐和统筹发展的环境下，温州一方面要促进城镇传统产业向技术密集和劳动密集相结合的组织模式升级，加快经济增长方式转变；另一方面要进一步优化城镇空间布局，实施都市区规划，以
都市化提升城镇化，通过构建温州大都市区来拓展中心城市发展空间，实现各级城镇功能互补、功能提升。

市域范围要积极落实县市域总体规划要求，推进城乡一体化发展进程，重点扶持中心镇建设，有效发挥其在城乡节点中的作用。

在有条件的区域如瓯江流域、温州北部、飞云江流域、鳌江流域重点培育假设干小城市，构筑能辐射和带动周边地区发展的增长极。

与此同时，实施新型城镇化战略更要发挥中心城市的主导和带动作用，进一步通过强化交通枢纽功能、加快产业布局调整、培育现代服务业以及提升中心城市档次和品味，强化和稳固温州的区域中心地位和作用。

注释(Notes)
①三层次控制规划法，就是制订“城市土地出让规划和土地分布图”、“控制性详细规划图则”、“出让规划设计详图”等3个层次的控制规划。

城市土地出让规划和地块分布图，即土地出让投放量控制图，主要是根据城市近期发展规划确定优先建设地段的位置和投放数量的控制。

控制性详细规划图则主要指开发性的控制图则，旧城改造控制性详细规划与上一个层次的规划图则，经编制开发性详细规划方案和经济测算，并经多次调整反复后确定，具有指令性的作用。

出让规划设计详图，即修建性规划的条件控制图，根据上一个层次图则的有关控制要求，提出单体设计与修建性详规设计的依据，也是申领《建设工程规划建筑许可证》的依据。

② 1993年温州市委、市政府提出以“抓住机遇、加快发展、积极开展完善城市基础设施”为重点的“二次创业”。

二次创业是指“以建立社会主义市场经济体制、实现经济和社会协调发展为目标，以转变经济增长方式为途径，以抓改革、抓管理、抓科技为动力，以促进企业上规模、上档次、上水平和加强基础设施为重点，实施科教兴市、质量兴市、依法治市、文明建市，力争到本世纪末实现第二次飞跃”。

这是继1978年温州施行多种经济成分共同建设为代表的首次思想解放后的第二次思想解放。

这次思想解放，带来了温州市场经济飞速发展。

温州模式的成功经验
一、以市场化带动农村工业化城镇化
曾经有人把温州模式概括为"以家庭工业为基础，以市场化为导向，以购销员队伍为骨干，以小城镇为依托，以一乡一业一村一品为特色"。

也有人把温州模式概括为"市场解决模式"，"自发自生的发展模式"，其核心是自发的和内
在的发展模式。

应当这样看，温州是我国农村市场经济发育较早、发育较为成熟的地区，也是民营经济最发达的地方，在市场化的推动下，农村工业化、城镇化走在全国的前列。

改革开放近30年来，温州的小城镇建设之所以取得令人瞩目的成就，关键在于创造了有利于城镇发展的新机制。

这就是凭借城镇的功能优势，依靠市场化运作机制，引导进城企业投资公用基础设施建设，实现了企业发展和城镇发展的统一。

与此相联系，还超前实行包括户籍制度、土地使用制度以及投资制度等一系列配套改革，从而开辟了富有温州特色的城镇化道路。

改革开放以来，温州农村最为重要的变化，就是农村工业化、城镇化步伐明显加快，小城镇呈现蓬勃发展的局面。

全市建制镇从1978年的18个发展到目前的146个。

建制镇人口占全市总人口的66.5%，集镇工业产值占全市工业总产值的80%以上。

全市建制镇已形成以柳市镇、龙港镇等30个经济强镇为龙头骨干的城镇化群体。

伴随着农村工业化、城镇化步伐的加快，农村产业结构发生根本性的变化，农业总产值占农村社会总产值的比重由1978年的63.8%下降到2005年的7.2%，而农村工业产值占农村社会总产值的比重由1978年的20.4%上升到2005年的90.3%。

2005年农民人均年纯收入6845元，相当于全国农民人均年纯收入的212%，比1978年的113元增长50.5倍。

温州市的城镇化之所以能够以较快的速度发展，其中的一个重要原因，就是率先突破了传统的计划经济体制的运行模式。

在传统计划经济体制下，城市的建设是由政府负担的，城市居民的高福利、高保障〔相对农民而言〕也是由政府负担的。

农民进城意味着政府财政支出的扩大。

为了缓解这个矛盾，政府所作出的反应，自然是限制农民进城，即阻止农村人口城市化进程。

而温州在城镇化过程中则创造了化解这个矛盾的成功经验。

其所采取的对策是把以往的政府主导型的城市化转变为市场主导型的城市化。

政府明确提出了"谁投资，谁受益"和"谁受益，谁投资"的原则，其具体做法是把城镇基础设施部分地商品化，推向市场。

从公益型开发供应转向经营型生产供应，形成了"以路养路，以桥养桥，以电养电，以水养水"的自我积累、自我平衡、自我补偿的新机制。

由于城镇化必须以工业化为依托，因而取决于企业向城镇转移的机制。

在整个转移过程中，温州依靠的是市场机制，没有行政强制，只有政府的适应和服务，企业向城镇集中的机制，是凭借城镇发展企业的特殊优势。

具体地说，就是农民从企业发展要求出发，利用自己积累的资金，投资建设工业小区。

企业成了城镇经济的主体，农民成为城镇的居民。

土地资源是小城镇开发建设的关键因素。

早在20世纪80年代初，温州就在全国率先实行土地有偿使用制度的改革，各地小城镇的土地流转和置换制度因此而逐步形成和发育，土地要素同其他要素合理组合并产生较好的综合效益，为小城镇开发建设提供大量资金，这些资金在各城镇基础设施建设和旧城改造中发挥了重要的作用。

例如，龙港镇20多年来城镇建设共投入资金20多亿元，这其中98%的钱是通过土地有偿使用等措施，由进城的农民掏钱的。

温州市通过土地流转和置换，小城镇的生产布局和产业结构得到进一步调整，提高了相关产业的聚集度，形成了强劲的综合经济功能，从而有力地推进了经济的高速度增长。

为了进一步优化土地资源利用，促进经济产业集聚，温州市正在进行农村土地流转制度创新。

按自愿有偿、权利义务对等的原则，依法进行土地使用权的合理流转，实行"一地一证"制，农民凭土地使用权证和承包合同，可以对土地实行出让、出租、转包、入股、抵押等流转活动。

温州市城镇化过程中所面临的一个难点，就是传统计划经济体制遗留的城乡二元户籍制度，严重地阻碍着农村城镇化的发展。

与现有大城市相比，农村小城镇的计划体制包袱较轻，容易实行新户籍制度。

早在20世纪80年代初期，温州市率先突破城乡分割的二元户籍制度，鼓励农民自理口粮进城，自建住宅落户，自办企业发展。

温州市的龙港镇，曾被誉为"中国农民自费造城的样板"和"中国第一座农民城"。

迄今龙港镇已有1万余户、6万多人办理了户改手续。

对传统户籍制度的改革，消除了对农民在户籍、择业、居住方面的歧视性政策，缩小了由于不同社会身份而形成的经济和社会差异，对农村剩余劳动力的转移和农村小城镇建设，具有十分深远和现实的重要意义。

二、发展以专业市场为基础的专业镇
20世纪80年代以后，伴随着温州经济体制改革的深化和经济结构的转型，温州各地相继出现各自特色的专业市场，逐步形成了以同类产业区域性集聚为特征的"块状经济"格局，使得区域内部产生了相对集中的产业群落或产业集群，以及在产业集群的基础上发展起来的专业型城镇，即专业镇。

据初步统计，温州市的11个县〔市、区〕146个建制镇中，特色产业〔产品〕产值超过10亿元的就达30多个，鞋类、塑料、服装、电器等特色产业〔产品〕的产值超过300亿元，其经济总量占全市的70%以上。

乐清市的柳市镇成为全国最大的低压电器产销基地〔被称为"中国电器之都"〕，瑞安市塘下镇是全国四大汽摩配产销基地之一〔被称为"中国汽摩配之都"〕，苍南县龙港镇成为全国包装印刷基地〔被称。