构建全国国土空间规划纲要指标体系的思考

构建全国国土空间规划纲要指标体系的思考

摘要：在我国国土空间规划体系中，将安全韧性纳入规划目标体系，强化风险

评估、空间应对和用地保障等要求。此次新冠肺炎疫情爆发，如何应对危机、化

解灾害、维持功能和恢复正常，再次引起规划行业对韧性城市的重视和讨论。这

是一次危机，也是一次大考。作为规划行业从业者，在国土空间规划改革的背景下，在最近学习的基础上，对韧性城市规划工作也进行了初步思考。

关键词：国土空间规划；指标体系；构建措施

一、构建全国国土空间规划的意义

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发

保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。国土空间规划改革将安全韧性城市建设由传统的综合防灾减灾，导

向基于国土空间安全、人民生命安全的综合治理能力，需要将韧性城市规划相关

内容和要求融入到国土空间规划当中去，做好安全韧性城市建设和发展的顶层设计，夯实国土空间开发保护的安全基石。在国土空间规划背景下，韧性城市规划

应当由关注城市转变为全域统筹，强调应对生态安全、粮食安全、公共安全等危

机的“全域全要素”管控，既要为国土空间安全提供屏障，也要为人民生命安全提

供空间保障。因此，迫切需要将韧性城市规划作为自然灾害、事故灾害、公共卫

生和社会安全专项规划的统领，按照统一指挥、分区抵御、集中救治、高效调配

资源的要求，在风险预判、国土空间开发保护战略和格局、空间管制、设施布局

以及应急管理等方面进行目标统合、资源整合、功能聚合、机制融合，把以应对

气候灾害、地质灾害等单一韧性调整到强调国土空间应对各类极端或未知威胁的

综合韧性，从而体现韧性城市规划引领公共安全的持续改善和提升。

二、合理规划城市土地资源管理的措施

1、加强土地资源的统筹规划。逐渐完善城市土地的管理制度。切实做好土地转让和出让时的相关管理措施，应在土体出让或者转让前充分了解该土地的具体

使用情况，政府相关部门要做好监督管理工作，严禁出现土地后续使用与最初所

签订的合同内容不相符的情况，避免给城市居民生活带来影响。同时还要完善土

地规划之后的反应机制，因为当今是以市场作为导向，土地的规划以及出让都应

该适应市场的发展规律。实现土地开发的高时效性，需要完善相关的管理措施，

从而确保所做的规划能够具备一定的指导作用。在土地投入使用后，政府部门应

该对其使用情况进行监督和管理。处于同一级别的人大也需要做好监督机制，保

证土地合理使用。

2、以科学合理的规划手段开展城市规划工作。我国社会经济发展迅猛，为了能让城市的发展脚步紧随社会经济的发展脚步，就需在开展城市规划工作时重视

城市规划的合理性与科学性，尽量将眼光放长远一些。现如今，城市建设的重点

应该放在科学合理的城市统筹规划上。编制城市规划要具备长远的眼光，充分考

虑城市的地理环境位置以及未来城市经济发展的基本需求，合理规划土地的使用。可以适当参考一些国内外成功的城市规划设计案例，从中寻找一些适合自身城市

发展的关键点，并与自身城市进行完美结合。在城市规划编制过程中，不要忘记

对社会民众进行调查访问，因为人民城市为人民，人民才是在这个城市的主人，

城市的一切规划活动都是为了能够更好地服务人民。

3、土地的使用应该是有偿使用。我国幅员辽阔，但是大部分土地都是以山地和丘陵为主，加上人口数量巨大，可以耕种的土地也随着经济的不断发展越来越少。我国是农业大国，农业在我国经济建设中占据非常重要的地位，所以对农业

耕地的保护是一项基本国策。现如今，我国的人均耕地面积不足世界人均耕地面

积的47%。东部沿海地区经济相对发达，城市化进程过快，以至于土地资源变得

越来越少，尤其是农用耕地。农用土地的流失，导致我国农业生产受到了严重制

约和影响。因此，加强对城市周边耕地的保护工作非常重要，并且土地的使用应

该是有偿使用。

4、合理的规划以及布局工业用地。经济的发展离不开工业的支撑，随着经济的不断发展，涌现出了众多的工业园区，所以在城市工业用地规划和布局过程中，需要按照产业生产特点以及位置等进行合理的布局设计。工业园区的交通非常重要，交通好了才能引领经济不断发展。打破原有土地粗放管理方式，让土地充分

发挥其具有的作用。按照“谁招商，谁受益”的原则，彻底解决工业项目中存在的

利益驱动难题。

5、运用“大数据”进行国土空间规划

5.1 通过大数据打通信息分享通道。大数据的使用，将规划工作带领到全新的阶段。从大数据的来源上看，规划工作所需要的数据有空间目前状态的信息、规

划后的信息、空间的管理信息、社会经济调查信息等传统的现代化的信息集合。

在传统的国土空间工作中，最重要的是物质空间规划，采用传统数据进行工作，

伴随着信息科技的发展，并且已经渗透到国土空间规划的领域内，但还是停留在

理论研究阶段，很少能进行实际的规划，信息科技下，会创建出很多出色的蓝图，但是无法精确规划出人们的日常出行、产业的情况等具体行为。在大数据规划工

作中，数据收集的过程需要强大的机构进行协调组织，从而突破现状，让数据的

收集和利用变得更为通畅。

5.2通过大数据规范数据信息整理。在传统的数据和空间规划中，都是采用的条块式的管理模式，在实际工作中，各部门之间的数据标准不一样，甚至出现矛盾，数据使用时出现冲突、重复的现象也时有发生。所以需要对数据进行统一规划、对现有的数据进行整理、分析和分类。国土规划分析的数据虽然来源多，种

类繁杂都是之间可以相互关联，通过制动相关规则，对数据呈现的来源、用处、

内容、形式等进行整理，建立系统的信息处理系统，为日后国土空间规划工作做

好准备。与此同时，数据在整理和发布的过程中，一定要重视保密情况，国土空

间规划中需要到的地形图、经济调查、人们生活状态等都是国家的保密信息，在

使用过程中一定要严格保密，防止泄露或者遭到不法分子的恶意攻击。信息如果

不严密保存，一旦泄露出去会对整个国家社会带来不可估量的损失。

5.3通过大数据实现规划监管。国土空间的规划不仅需要制定一张完美蓝图，更需要进入到实际去考核，去考验，只有这样才能验证这张蓝图是不是真的做到

了精确和精准。在规划上，实践要比理论重要得多，国土空间规划对整个国家和

社会来说都是极为重要的，它既是美好期望，尤其检验实践的标准。通过大数据，进行信息的收集和分析，对已规划好的国土和空间进行监管。

结束语

在国土空间规划体系基础上合理规划城市土地，要充分认识到国土空间与人

民居住环境的关系好比是硬币的正反两面，要将其作为一个整体，以创造良好的

人类居住环境为主，进而塑造出以人为本的高质量国土空间。国土空间的规划体

系构建，需在统一的规划体系要求上进一步形成纵向一体化与横向协同的完整体