论发展型政府理论与实践

论发展型政府理论

与实践

于宏源Ξ

(香港岭南大学政治与社会学系,香港　屯门)

摘　要:通过政府安排和参与的一系列市场和非市场制度建设,发展型政府以加强自身能力

建设来引领本国经济发展,增加其政府的合法性。发展型政府一般具有较高的自主性,使得

其在国内和国际资源控制和竞争中具有更多的支配能力。精英大众范式政策制定模式普遍

存在于发展型政府中,并影响了政府与社会的关系。

关键词:发展型政府;;政府自主性

中图分类号:F112.1 文献标识码:A 文章编号:100822506(2004)0620012205

在当今社会,如果没有政府的作用,要形成错综复杂的经济和社会网络是不

可想象的。个人福利不仅依靠私人部门的市场交易,而且在很大程度上还依靠

政府提供的产品和服务,诸如法律制度、教育、经济基础等。尽管当今的经济学

家普遍认为,由于“市场失灵”的存在,市场需要政府在合适的时机进行干预,但

是在政府对经济何时干预、为何干预、如何干预、干预多少等问题上,经济学家们

往往莫衷一是、各执一词。

纵观政治经济学发展的历史,对政府的经济角色的争论一直主导着政府与经济发展的研究。1990年代以后,强调良治的发展型政府论者(the developmental

state)强调政府在经济成功的发展过程中不可缺少的作用。虽然发展型政府理

论随着1990年代东亚的政府主导型发展模式[1][2]的兴衰而起伏,但这一理论范

式在比较政治经济学理论中占据了重要的位置,而它所强调的“政府有效干预经

济的模式”对世界各国政治经济以及社会发展都产生过长远而深刻的影响。

二次大战后东亚经济的快速发展得益于以政府为中心的发展型政府的兴起,它挑战了既有的自由主义经济学国家尽量不要干预市场的观点。东亚各国

政府经常把经济高增长放在首位,如他们比较关注人均G DP的增长以及关注市

场的比较优势[3]。东亚的发展型政府也把经济管理的绩效作为其政权合法性的

来源。东亚的日本、韩国、中国的香港等都以良治而闻名。这些发展型政府将经

济发展作为国家政策制定的重中之重,并且以切实有效的措施来保证经济发展

目标的实现。这些经济措施包括:制定新的法律制度,建立正式或非正式的政府

和人民沟通网络,抓住国内外的贸易和投资机遇等。

本文在把握有关发展型政府理论的脉络及发展方向的基础上,重点探讨了发展型政府理论中的几个内涵:政府角色、政府自主性、政府与市场关系、经济治

理的逻辑、公共政策制定的政治涵义等。

一、发展型政府和掠取型政府

发展型政府指的是政府通过加强自身能力建设以完成和支持相关的发展目

收稿日期:2004208228作者简介:于宏源(1974-),男,山东烟台人,香港岭南大学政府与行政学系研究员。

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标的实现[4]。发展型国家理论主要解释亚洲新兴工业化国家。东亚国家在二战后快速成长,被认为与其政府大力发展经济有关,而解释此种现象的学派被称作发展型国家理论。这些发展型国家将经济发展放在国家日程中的首要位置,并且注重人均G DP的增长和在世界市场中的竞争地位。

差默斯(Chalmters Johns on)研究日本政府产业政策,并成为发展型国家论学派开山始祖[5]。其后阿莫斯但(Alice Amsden)研究南韩政府主导工业发展历程,并促使此观点成为解释东亚国家快速工业化之主流观点[6]。而W oo2Cummings在1999年编写的《发展型政府》一书则标志着发展型政府理论体系的成熟。发展型政府的内涵包括意识形态上和结构两个方面的因素。在发展型政府中,发展主义———即保持国家持续经济增长———成为政府的意识形态,而保持经济持续发展对政府的合法性也至为重要。发展型政府结构因素表现在国内的市场结构发生了变化,同时与国际经济之间的关系也发生了变化[7]。

一般来讲,发展型政府的目标主要是经济发展[4]和干预现代化进程①。就本质而言,发展型政府是一种遵从市场的模式,国家的计划与干预在于扩大市场,以降低市场风险。政府的主要动机是经济增长和干涉工业化事务,政府主要通过利率、税收、工资水平以及工业机构来规范私有化因素[4]。发展型政府具有四个特点:由精英构成的政府官僚体系;政府体系的高效率运作;政府干涉与市场经济模式的完美结合;政府授权的非政治经营组织(新加坡的经济发展组和日本的MITI)[4](16)。

罗伯特・韦德(Wade R obert)认为东亚发展型政府促进经济增长的要素有两个:一是使国家官僚制订的决策不受民间社会与立法部门的干扰;一是国家创造赢家而不是选择赢家,不只注重短期利益的最大化,也注重长期效益,即不只注重当前资源的有效利用,更寻求成长与技术改进,以经济手段来改变国家的比较利益,促进经济的发展,而国家经由这个过程创造资本的积累,使得经济成长,如此保持政权的稳定性[8]。

在政府与经济发展的关系中,最需要警惕的是掠取型政府(Predatory states),这种政府通常没有能力促进经济增长和社会进步,而且它的行政也是混

乱没有效率的。掠取型政府的国家权力由一小部分权力精英掌控,这些人利用国家的资源为自己服务。美国伊文思(Peter Evens)把非洲国家扎伊尔等作为这类国家的典型,根据他的观点,这类国家只知道榨取国家资源却很少回报社会和经济发展。哈吉德(Stephan Haggard)也认为在权力较为集中的国家这类现象比较多见。掠取型政府的特征包括以下几个方面:第一,政府的目的是一方面提供最少的公共服务,另一方面利用手中的国家工具剥削榨取其它阶层、利益集团的利益。第二,这类政府通常缺少民主机制来制衡行政部门的权力以及遏制腐败。公民社会的发展受到压制。第三,政府和社会的关系扭曲成为简单的纳税和压制关系。第四,这类政府不愿意为广大民众提供长期的教育和医疗服务,其政府失效的现象极为严重[9]。例如, 1998年的印尼政府的特点是:用人唯亲、贪污腐败、种族主义、政府管理不善。其前总统苏哈托曾在《福布斯》全球富豪排行榜上位居第4,资产达160亿美元。另据资料显示,苏哈托家族的资产总值曾经一度膨胀到400亿美元,是世界上最富有的家族之一。苏哈托家族的钱从何而来?司法部门虽然指控他腐败,但人们发现,他很少把国库收入直接据为己有,其敛财的诀窍是利用手中掌握的政治权力,扶植子女和亲友构筑商业帝国,从中获取暴利。

二、发展型政府的制度建设

一个国家为什么会实现经济增长和经济发展?新制度经济学认为最根本的原因是制度建设[10]。制度与参与经济活动的各个行为体(政府和个人等)的动机、行为有着密切的内在联系。从制度建设角度来讲,市场经济运行依靠一系列由政府安排和参与的非市场制度,这些制度使市场经济得以运转、稳定以及有合法性。当这些制度被看成为市场经济一部分的时候,传统的两分法如“政府与市场”、

“自由放任与政府干涉”变得失去意义。这些补充性要素使整个系统变得可持续。

任何良好运作的市场经济都是“政府与市场”、“自由放任与政府干涉”的混合体。罗德瑞克(R o2 drik)认为发展型政府建立和参与了五种支持市场发展的制度:(1)产权制度,建立和保障稳定的财产权力是现代经济发展的起点。企业不愿意投资和创

①政府可以通过金融信贷、税收、工资和工业组织来控制或者规划产业结构。

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