对环境问题的制度经济学分析

对我国环境问题的制度经济学分析摘要：人类的生存与发展与自然环境息息相关，经历几个世纪的工业大发展后，人类意识到人与自然环境和谐共处的重要性。本文试图通过制度经济学的视角分析环境保护问题的相关问题，包括对环境问题与外部性、科斯定理在环境保护中的运用及其局限性，并在此基础上对我国环境问题规制提出一定建议。

关键字：环境保护制度经济学缺陷纠正

经历几个世纪疯狂掠夺式开发大自然后，人类发展的脚步有所放缓并开始思考人类与自然的如何相处问题。然而世界各国发展的步伐是有差别的，当西方发达国家已经进入经济发展的高级阶段时，以中国为主要代表的发展中国家仍处于经济发展的快速上升阶段（初级阶段），如何处理好经济发展与环境保护的问题是发展中国家亟需解决的。制度经济学在分析制度的重要作用时, 提出了一个很有价值的观点, 即在缺乏有效制度的领域或地区, 或者一国处在新旧体制转轨时期, 此时此地制度效率是最高的。而我国现在正处在这样一个转轨时期, 同时环境治理也正是一个缺乏有效制度的领域, 本文就试图通过对环境治理进行制度经济学分析, 从明确产权关系、进行正确的成本收益核算、发挥意识形态的作用等方面来探讨如何使制度在治理环境这一公共事物中发挥应有的作用。

一、外部性与环境问题

关于外部性的涵义，有许多学者曾对它作了探讨。丹尼尔·史普博(Daniel Spulber)将外部性定义为：“某种外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束。”[1]约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E Stiglitz)认为：“当个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了外部性”，[2]或“未被市场交易所体现的额外成本和额外收益称为外部性”。按照萨缪尔森(Paul A Samuelson)的理解，“生产和消费过程中当有人被强加了非自愿的成本或利润时，外部性就会产生。更为精确地说，外部性是一个经济机构对他人福利施加的一种未在市场交易中反映出来的影响”。[3]综合上述观点，外部性的涵义是指，在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响。这种影响是从私人收益与社会收益、私人成本与社会成本相比较而言的。正外部性(或称外部经济)是指一种经济行为给外部造成的积极影响，使他人减少成本，增加收益。负外部性(或称外部不经济)是指在经济活动中，由于决策者在自己承担的成本之外，带给他人或社会以额外的成本或负担，从而使社会成本大于私人成本的现象。与环境问题有关的外部性，主要是生产和消费的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性。它会导致低效率的社会资源配置状态和生态环境污染、恶化的负面影响。

外部不经济产生的原因比较复杂,但主要包括如下三个方面:

一是“市场缺陷”导致外部不经济。古典经济学家认为：市场是一双看不见的手，引导自利的人们在谋取自身利益的同时，客观上促进社会福利，自利心对社会不仅没有坏处,甚至比社会关怀更能促进社会福利。但是市场机制发挥作用是有一定的前提条件，或者说有一定范围的，那就是产权首先必须是明晰的。在产权不明晰或者是公共产权领域里，由于自利心的作用，“公地悲剧”必然会不断上演，即出现了大量的把好处留给自己、坏处转嫁给社会的“搭便车”现象。

在环境领域，向环境任意排放“三废”等行为，是外部不经济的典型例证。由于污染排放者无需承担消除对其他人造成的不利影响的成本，其私人成本就小于社会成本。这样，污染者仅从自己的私人成本或私人收益出发选择“最优”产量，具有过度生产的动机。这就说明，在存在外部效应的情况下，竞争企业的利润最大化行为并不能自动导致有效率的资源配置。它只能使某些私人的福利达到最大，却无法使社会的福利达到最大。

二是“产权模糊”导致经济外部性。由于资源环境等属于公共物品的范畴，公共物品具有非排他性和非竞争性消费的特征，即产权通常是不明晰的，也就是说环境资源领域建立产权和市场的交易成本太高。如对海洋渔业资源，特别是那些洄游性鱼类资源，很难建立有效的产权，即使划定了产权，但监视、保护起来难度很大。这样的环境资源，私人对其的损耗和破坏带来的后果皆由社会分担，因而会刺激单个利益主体对其的过度利用，以谋求自身利益的最大化导致经济消极外部性的产生。

三是“利益分散”下产生外部性问题。无论是在市场经济还是在计划经济中，经济活动都是分散进行的，各经济主体在利益上有其相对独立性。由于有意识地增加外部成本同其私人内部成本的降低紧密相连，或者有时还出于生产过程中某些便利的考虑，因而各个厂商通常只考虑内部成本与效益，忽视了企业的社会责任。即使有个别厂商主观上愿意努力承担一些社会责任，试图减轻经济活动对社会的负面影响，但是在没有达到执法的普遍性约束情况下，只要找不到既能减轻外在影响、又不会增加私人成本的办法，激烈的不规范市场竞争产生的“劣币驱逐良币”效应还是会迫使他随波逐流。

二、环境治理中的三大制度经济学学派

每次大的环境治理变革都有相应的理论支撑。20世纪50～70年代，发达国家的环境政策在环境干预主义学派的影响下，以命令与控制为主。其政策工具有：政府设置市场准入与退出规则；实施产品标准与产品禁令；设定技术规范与技术标准，以及排放绩效标准；制定生产工艺与其他强制性准则。20世纪70～80年代，发达国家的环境政策在基于所有权的市场环境主义影响下，以开拓市场调控机制为主。其政策工具有：污染税(费)，交易许可证，环境补贴，押金—退款制度，执行鼓励金制度，生产者责任延伸制等。[4]20世纪90年代至今，发达国家的环境政策处于强化环境自约束管理阶段，以强化自愿协商机制为主。其政策工具有：信息披露制度，自愿协议，环境标志与环境管理体系，技术条约，环境网络等。与上述三个阶段相应，本文对环境治理中的三大制度经济学学派(环境的干预主义学派、基于所有权的市场环境主义学派及自主治理学派)的理论、实践进行分析与总结，这对于

我们搞好环境保护、发展低碳经济、实行可持续发展战略具有重要的参考价值。

（一）环境干预主义学派

环境干预主义学派较系统的理论和观点可以从庇古开始。这个学派的代表人物主要有加尔布雷思、米山、鲍莫尔和奥茨等，他们都认为市场是有缺陷的；基于环境的外部性，政府干预是必要的；在干预的方式上，他们(除了庇古)大多主张通过法律的手段来保护环境。环境干预主义成为“命令—控制”型政策工具的理论基础。“命令—控制”型政策工具是政府作为公民的代理人选择法律或行政的方法制定环境质量标准，通过法规或禁令来限制危害环境的活动，对违反者进行法律制裁。[5]（二）基于所有权的市场环境主义学派

基于所有权的自由市场环境主义，是将自由市场和环境保护这两个看似矛盾的观念有机地结合起来，形成一种独具特色的以市场途径来保护和改善环境的新思路。自由市场与环境保护结合的关键在于所有权。

基于所有权的市场环境主义学派主要有两大理论支柱。一是20世纪20年代英国经济学家庇古在其著作《福利经济学》中提出，可以通过对那些有负外部性的活动征税来使外部行为内部化，故用于矫正负外部性行为的排污税又称为“庇古税”。排污税政策意味着污染者必须为使用环境对其所排放的污染物的转移、稀释和化学分解等作用支付费用，这一政策赋予了污染者较大的权利，自由选择减少排污量的最佳方式，寻找成本最低的排污削减方法。二是科斯在《社会成本问题》(1960)一文中提出，在产权得以清晰界定、交易成本为零的条件下，交易双方可以通过谈判的方法来实现资源的有效配置，并使外部行为内在化，这为排污权交易市场的建立提供了基础。排污权交易制度就是在满足环境要求的前提下，设立合法的污染物排放权利(污染物排放总量)并分配给排污企业，允许这种权利像商品一样在各排污企业间进行买卖，以此控制污染物排放的总量，排放权交易的最终结果是使排污总量在各企业之间按照等边际原则分配，并且与排污税政策一样都对企业产生较强的激励，促使企业不断寻求削减排污成本的方法。通过价格变化达到减排的目的，是最简单、最直接、最高效的途径。

（三）自主治理学派

自主组织理论认为，任何集体行动都需要解决三个问题。第一个问题是制度供给问题，即由谁来设计自治组织的制度，或者说什么人有足够的动力和动机建立组织。第二个问题是可信承诺问题。奥斯特罗姆认为，在复杂的和不确定的环境下，个人通常会采取权变策略，即根据全部现实条件采取灵活变化的行动方案。第三个问题，即相互监督问题。奥斯特罗姆在分析世界各地案例的基础上，归纳出了实现自主治理的8项具体原则。自主治理理论与最新人类行为理论密切相关，主要特点表现在行为导向和动态调整两个方面。行为导向具体表现为，该战略力图通过采取鼓励、支持、推动、示范等多种措施改变公众的行为和态度，使其形成有利于环境保护的偏好、行为规范和习惯。动态调整则具体表现为，推进可持续发展的政策、措施随人类行为、态度和偏好的变化而进行调整。具体措施除包括经济激励，除税收、收费、罚款等措施外，还包括三类重要的其他措施：第一类是提高个人行动可能性的措施；第二类是提高公众参与的措施；第三类措施是示范，如政府带头等。这些措施有助于新