政治学基础理论系列之公共管理理论3唐斯官僚理论

安东尼·唐斯官僚理论

许成中

一现代经济理论中的“经济人”假设

“经济人”是自利的追求自身利益或效用最大化的人；“经济人”的自利行为具有理性特征，其行为目的是追求利益最大化；当“经济人”追求自身利益时，总是受“看不见的手”即市场机制的引导；只要有良好的制度保证，个人追求自身利益最大化的行动，会有效地增进社会公共利益。经济人假设的内核是——“利己是永恒不变的人性”，经济人的思想行为基础主要是出于自利的考虑，“自利”不等于自私。理论模型主要应当由它们预测的精确性而不是由其假设的现实性来检验。

二把经济人假设推广到政治学领域

传统的观点：在政治领域，政治家和官僚被人们假设为利他主义的“公共人”，他们代表和维护国家和人民的公共利益，，与经济人的动机和行动逻辑完全相反。但这种假设缺乏任何经验现实依据，并且既没有多少理论解释力，也被人们不断质疑。

唐斯把经济人假设作为其理论前提，坚信不疑地认为，作为一个人，无论其处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，认为政治当事人也像经济当事人一样，服从经济人假设，总是在给定的制度和非制度的约束下，追求自身利益的最大化。

“该理论的基本前提是官僚化的官员，如同社会的其他代理人一样，很大程度上被自我利益所驱动 (不是唯一的 )。”唐斯《官僚制内幕》

三何为官僚？

“为一个大型组织工作；全职为组织工作，并且主要收入来源于这个职业；组织对其重要职员以及有问题的员工采取的人事政策 (包括雇用、提升和留职 )，至少是以其在组织中履行的职责为基础的。这意味着个人自身并不是定期地被任何组织外部的选民选入该职位，他是否继续在该职位任职，也并不是与一些定期选举到该职位中的其他人是否继续任职有直接联系；无论他所在的组织整体如何对产出进行评估，他自身的产出不能通过任何市场评价机制来进行直接或

间接的评估。”

判断一个人是否是官僚，主要看其是否在大型组织中工作，其工作的产出是否通过市场评价机制来进行评估。

马克思对官僚的认识:(1)官僚不是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，而是国家用以管理自己、反对市民社会的全权代表；(2)市民与官僚之间的关系，每个市民都可能成为国家官吏，途径在于市民具有必需的国家知识。（3）官僚依照形式主义的那种千篇一律的精神形式，并且创造出一种幻想的普遍利益，也就是官僚阶层自身是属于特殊利益集团，却硬把自己当作普遍利益的化身。

四官僚类型

根据动机和目的的差异性，唐斯把官僚划分为权利攀登者、保守者、倡导者、狂热者和政治家五种类型。根据动机的程度又可以归为以下两类：完全自私的官员: 其目标几乎完全是由有利于自身、而不是由公共利益所驱动。这种官员包括“权力攀登者”和保守者两种。在权力攀登者的价值结构中，首先考虑的是权力、收入和声望。“保守者”则主要考虑便利和安全，寻求的仅仅是维护已得到的权力、收入和声望，而不是使其最大化。

混合动机的官员：: 其目标是自利动机和效忠于更高价值的利他动机的结合，即在追求个人利益的同时也关注公共利益。拥有混合动机的官员有三种类型，即狂热者、倡导者和政治家，他们之间的差别主要表现为其效忠于更高价值程度的不同。“狂热者”效忠于相对狭窄的政策或观念，追寻权力，不仅追求权力本身所带来的好处，而且为了影响其效忠的政策。“倡导者”效忠于一套比狂热者更为宽泛的职责或更宽泛的组织，其追寻权力的原因在于想对那些与职责或组织相关的政策和行为产生重要影响。“政治家”效忠于整体的社会，为了对国家政策和行为产生重要影响而渴望得到权力。

五官僚行动的逻辑

效用最大化事实上意味着人们对目标的理性追求，因此，为了预测官员的行为，就必须知道他们的目标。官僚所追求的目标是与其所承担的社会职责相关联的。每个人都承担着一定的社会职责，社会职责和私人动机之间存在着冲突和分歧，其原因有两个:一是社会中的个体仅仅在其自身环境的劳动分工(即他

的主要职责) 中履行他的正式职责，但他也同时扮演着许多其他角色，这些角色消耗了他的许多时间和精力。这些角色所产生的渴望、态度和行为，将不可避免地影响他在社会基本分工中的行为。二是个人利益。每一个官员的社会职责既包括了其他人认为有价值的行为，也包含了对其自身有益的行为。因此，“只要个体之间存在着利益差别，个人利益的主导地位就不可避免地在个体履行的社会职责和其他人的价值判断之间产生差异。”

唐斯在假设官僚是追求效用最大化者的同时，并不认为官僚都是完全自私自利的人，“所有官员都具有部分的利己倾向，并不意味着他们在自己的行为中从不考虑其他人的利益。”但每一个官员都至少部分地出于个人利益而行动，并且有的官员仅仅被其个人利益所驱动而行动，这是客观存在的事实。

唐斯认为，不管何种类型的官员都具有以下一般动机: ( 1) 权力。包括官僚组织内部或外部的权力；( 2) 金钱收入；( 3 ) 声望；( 4 ) 便利；( 5 ) 安全，即未来丧失权力、收入、声望或便利的概率较低；( 6)个人忠诚，就是指官员对自己的工作群体、作为整体的官僚组织，包括官僚组织的更大型组织(政府，如果他在政府官僚组织中工作) 或者国家的个人忠诚；( 7) 精通工作的自豪感；( 8) 为公共利益服务的渴望；( 9) 对特定行动计划的承诺。前面五种动机可以认为是“纯”个人利益的表现，后面的几种动机则是混合性的。官僚的“效用职能”是由利己目标和利他目标所构成的。

六官僚的行为模式

（一）权力攀登者——追求职位的晋升

“每个权力攀登者都寻求权力、收入以及声望的最大化，他总是渴望更多地拥有这些利益”。

实现的方式：晋升、扩展、跳槽

（1）在官僚层级中追求晋升到一个更高的职位；由于官僚机构缺乏市场机制，它不能直接根据成员所提供的价值和贡献对其作出客观公正评价。因此，唐斯认为，一个官员往往会通过以下行为来获得晋升: 一是可以取悦其上司，二是可以在那些用于评价其晋升资格的标准上获得好分数。因此，为了得到晋升，官僚往往会采取各种各样正当和非正当的手段来获取更多的权力。

（2）不断增加与其目前工作与职位相关的权力、收入和声望；在短期内，官