我国公共政策主体及制定

我国公共政策制定过程

一、公共政策主体

（一）公共政策主体构成

党的各级党委会、党组

各级人民代表大会及其常务委员会

各级人民政府及其所属部门

各级人民法院和各级人民检察院

军事机关

社会公益组织

它们的决策权限各不相同。

在我国，中国共产党是执政党，党的各级组织在多数情况下拥有政策的实质性决定

各级人民代表大会及其常务委员会，因其是国家的立法机关，它们制定的公共政策

各级人民法院和各级人民检察院，以及军事机关，也拥有一定的公共政策决策权，

军事机关----

社会公益组织----

（二）不同机关决策权限的相互关系

1、权限划分原则

（1）如果法律或法规对不同机关的权限作出详细而具体划分的，遵从这些规定的划分。

各机关可在其事权范围内，对有关事项作出政策规定。

（2）如果法律或法规没有对各机关的事权作出明确的划分，则在职责范围内，各机关都有权制定政策。

上级机关没有制定政策的，下级机关可以先制定政策；上级机关政策不明确的，下级可以予以明确。

下级机关制定政策后，上级机关又制定政策的，服从上级政策的规定。

的国家机关的决策权限基本上相当。

2、国家机关间权限冲突的解决原则

（1）宪法、法律具有最高效力。

（2）行政法规、规章不得与法律相抵触。

（3）行政法规效力高于地方性法规，也高于部门规章及政府规章。

（4）地方性法规效力高于本级地方政府

规章。

省级政府制定规章效力高于较大市人民政府制定的规范性文件。

（5）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

（6）地方性法规、规章之间不一致时，依照下列规定作出裁决：

事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见：

第一种，认为应当适用地方性法规的，应当决定适用地方性法规；

第二种，认为应当适用部门规章的，应

当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；

②部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

（6）根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

二、公共政策议题

公共政策主体在其职责范围内，存在选择什么问题来制定政策的问题：

一是什么人通过什么渠道向决策者提出政策议题；

二是决策者按照什么标准选择政策议题。

（一）公共政策主体内部的政策动议

1、决策者集体或个人

他们担任领导职务，决定着工作方向。

不仅审批各种渠道汇集而来的政策问题，还会提出自己的政策动议。

有思想、有能力的领导人，是最主要的政策动议者。

2、各工作部门及其人员

一般说来，这些部门有两个方面职能：一是管理责任，二是代表管理者争取有利政策。

为了争取利益，会通过调查报告、政策建议等形式。向有权机关提出政策建议。

如按照规定，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

有关部门认为自身作出决策的权限不足，或者认为自身制定的政策权威性不够时，也会请上一级机关制定或发布政策。

工作人员也可以利用正式或非正式的机会提出政策建议，如会议发言、工作研讨等等。

（二）上级提出的政策问题

我国属于比较典型的集权制体制，决策权多数集中在上级，上级对下级提出要求，下级落实。

另外，上级对下级提出某种政策要求，可能只是一般性指导，也可能只是提醒注意等。

（三）其他来源的政策问题

1、其他公共机关向有权机关提出政策问题。

如根据法律规定，人大代表、政协委员在会议期间，可以提出提案或意见、建议，并就某些事项质询有关行政机关。按规定，这些提案或意见、建议必须以有关机关的名

义答复，因而很多代表或委员以此作为提出政策问题或影响政策取向的重要渠道。

如从2003年起，沿袭了几十年的高考将从“黑色7月”提前至6月份进行。促成这一重大变革的人，就是全国政协委员王翔。1999年3月，在全国政协九届二次会议上，王翔提交了《关于高考考期适当提前的建议案》，建议高考时间提前至6月初。教育部很快给予答复：认真研究，充分考虑。2001年3月初，教育部召开部长专题办公会，就高考时间调整问题进行讨论。部党组会议讨论通过了《关于高考时间调整方案》，经国务院批准，从2003年起，将高考时间定在每年6月上旬。

2、对某些政策问题有利害联系的个人或组织。

他们是政策结果的最终承受者，当他们认为需要修改某项政策或制定某项政策、而这项政策问题又没有进入决策者的视野时，就会以可能利用的各种形式提出政策诉求。

如接触有关官员进行游说，召开研讨会或举办其他活动以引起关注，发表文章、广造舆论，集体或频繁上访以施加压力等。大型企业、社会团体，以及其他有组织的势力，与公共政策主体的联系渠道更多，活动能量更大，影响力也更强，他们提出的政策问题，各公共政策主体往往会给予认真的考虑。

3、对政策问题有研究的组织或个人。

社会上存在大量的研究机构，他们经常以发表文章、举办研讨会、咨询、讲演以及与有关官员的私人交往等形式，试图推销自己的观点，影响有关的政策。

（四）政策问题的选择

政策动议、诉求是很多的，但最终进入决策过程的只是少数。

下列因素决定了对政策问题的选择。

1、政策问题是否在公共政策主体希望解决的问题或希望达到的目标之内。

2、有关各方能否就政策问题达成初步的一致。

3、政策诉求是否符合上级现行政策的基本原则。

“体制内创新”---逐步修改

“体制外创新”：

在征得上级同意的前提下开展“试点”。

适合主流舆论“胆大”突破。

作有利的理解“钻政策的空子”。

4、决策者个人价值判断的作用。

（五）政策问题选择存在的问题

1、政策问题界定的准确性有待提高。

2、普通公民参与政策选择的渠道不多。

3、政策选择的随意性较大，主要表现是

不符合国家根本政策、有益局部但以公共利益为代价的“土政策”也能够进入决策过程。

三、公共政策制定

（一）调查研究阶段

1、组织一个政策起草班子

如果政策只涉及一个部门，起草班子的组成就由这个部门的领导人指定。

如果政策涉及多个部门，就由这些部门的共同上级指定组成一个班子，或者确定班

子的组成原则后，由各部门协商决定。

不论班子如何组成，一般都确定与政策事项关系最密切的部门为起草班子的牵头单位，负责召集会议、安排日程等日常工作及文本的具体起草。

同一政策问题的牵头部门，在不同的地区和不同的时期可能不同。

牵头单位是起草班子的灵魂所在，政策的基调往往是由其确定的。

2、调查研究

包括：

收集整理上级有关政策、有关领导人的讲话和意见，了解政策的沿革过程；

收集下级的有关做法和想法，特别是政策对象的现状和具体的政策要求；

收集外地甚至外国的相关政策，以作对比参考之用。

这个过程有长有短，视调查研究的工作量而定，长的可能达数年之久，短的可能只有几个星期。

调查研究的方法多种多样。

统计资料是必不可少的。要进行抽样调查或全面调查。

（二）起草方案初稿

1、对政策问题形成一致意见。

如果不能形成一致意见，要进一步调查研究，或请有关上级裁决，确定基本政策价值取向。

2、向有关领导汇报。

一般包括：

起草班子对政策问题现状的认识、现有政策的要点、有关各方对政策的要求以及拟制订的政策的要点，还包括对各种不同情况

的预测。

3、起草政策方案文本

选定执笔人，如果起草工作量很大，可能会确定政策各部分执笔人和总的统稿人。

重要的政策方案文本起草完成后，要由不同的人员过目，在文字、内容、法律等各方面“把关”。

（三）征求意见与修改

政策方案初稿完成后，以不同形式送有关政策各方征求意见。