农村养老保障制度

我国农村养老及社会养老保障制度存在的问题与对策

党的十七大提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。建立和完善我国农村的社会养老保障机制，实现农民的老有所养，是建设社会主义新农村的重要内容，也是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的根本要求。

一、我国农村的养老方式的现状用存在的问题

长期以来，由于城乡二元经济与社会结构的存在，我国农村的养老方式仍然是传统的家庭养老，以农民子女扶养与农民个人自养相结合的方式为主。随着社会变革进一步加剧，传统养老方式受到越来越大的挑战，农村很多地区的老年人缺乏基本的生活保障。

(一)农村土地养老保障不断弱化

我国农民的养老保障曾经世代以土地为中心。改革开放推动我国不断加快工业化和城市化的进程，农民拥有土地的数量因此也以前所未有的速度递减。目前，我国有1/3省份的人均耕地面积不到1亩，有660个县的人均耕地面积不到半亩，已经接近或低于联合国测算的、土地对人类生存最低保障警戒线0.8亩。这意味着，减少了农作物播种面积，加大了农业生产继续增长的难度[1]。加上农业天生弱质和我国农业劳动生产率依然低下，生产经营中的自然风险与市场风险非常巨大，绝对收益越来越低的趋势没有根本改变。在这种情况下，我国有限的土地越来越难以承载农民的养老需要。

(二)农村家庭养老方式面临挑战

我国农民的养老一直是以家庭为主。由于各种原因，农村家庭养老的问

题日渐增多。

首先，家庭养老投入受到制约。人口流动性增强和社会价值观转变，使得更多的农村年轻人到外地独立谋生，以至于不能够切实地承担起扶养老人的责任。在农村，农民用在子女身上的花费，远远高于所支付的养老费用。农民家庭的财富由父母向子女转移的一个直接后果，就是产生了“重幼轻老”的社会现象。

其次，家庭规模逐渐缩小，农民子女凸显养老负担。由于实行计划生育政策，规模小型化成为农村家庭的发展趋势。据2000年全国人口普查资料，农村家庭户均规模3.65人。越来越多的农民独生子女将形成“四二一”的家庭格局，一对夫妇可能赡养4个老人。农民子女的养老负担逐渐演变成突出的社会问题。

再次，农村老年人自养比例上升。子女不赡养，或者只提供很低的养老保障，老年农民只有自养。目前，农村老年人自养比例逐渐上升。他们年老体衰，生产经营能力很低，导致生活质量不断下降，已经沦为农民群体中的弱势群体。

(三)农村人口老龄化拖累农民改善养老状况

根据联合国的统计标准，在一个国家或地区内，60岁以上人口占总人口的10%或65岁以上人口占总人口的7%，这个国家或地区就进入了人口老龄化社会。2006年2月，全国老龄工作委员会办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》表明：2001—2020年是中国社会的快速老龄化阶段。到2004年底，我国60岁及以上老年人口为1.43亿，占全国总人口的10.9 7%。同时，我国农村老年人口为8 557万人，占全国老年人口总数的65.82%。

农村老龄化水平高于城镇老龄化水平1.24个百分点。这种城乡倒置的状况将持续到2040年[2]。我国农村已经完全进入老龄化社会。农民老年人队伍数量庞大，不仅影响他们自身的生存质量，而且成为我国经济社会发展战略中的重大人口因素。

(四)农村劳动力向城市转移加重家庭养老负担

我国的经济和社会发展正处在工业化和城市化的进程中，需要大量的农村人口，特别是具有较高文化程度的农村青年进城务工搞基础建设。而城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，促进了农村劳动力流向城镇。这在一定程度上给农村家庭养老提供了经济支持。但是，长期的聚少离多所带来的“空巢家庭”和“代际”分化，造成了农村人口结构老化，农村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。在此情景下，农村老年人的生活状况并没有得到好转，而是面临着更多的新困境。

(五)农村税费改革冲击集体养老基础

在我国农村，赡养年老多病、无依无靠的老年人，多年来实行的是以五保户和养老院为主要形式的集体养老制度。集体养老的物质基础是农村集体经济的物质丰富和管理完善。农村税费改革减轻了农民的整体负担，但也削弱了县乡两级的财政实力。村级集体经济趋于瓦解，中央财政转移支付又相当有限，致使原来由乡镇统筹和村级集体经济负担的部分五保户和其他一些农村贫困对象失去了救济保障。在欠发达地区的农村，情况更为严重。一些符合五保政策的对象，因为财政下拨资金有限而被挡在五保门外，未能实现应保尽保。各地集体经济发展的不均衡，直接影响到集体养老的普及和规模化发展。从目前的情况看，由于农村集体经济的迅速变化，集体养老只能作

为农民养老的重要补充形式。

二、我国农村社会养老保险存在的问题及原因

我国农村实行社会养老保险制度，起步于上世纪80年代。20多年来，一些地方的农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，加大政府的支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立增长机制、防范基金风险，取得了一定的突破和进展。到2006年末，全国已有1 900个县（市）开展了农村社会养老保障工作，5 374万人参加农村养老保险，农村养老保险基金累计结存354亿元[3]。农村特困老年人的生活救助工作也逐步展开，全国有1 200多个县（市）建立了农村最低生活保障制度，享受农村低保的人数达到445万。

然而，从总体上看，农村社会保障制度的人口覆盖范围有限，保障水平低。已有的保障措施具有应急性，缺乏制度化，与构建和谐社会的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有很大差距。

(一)农村社会保障制度待发展

1.城乡社会保障二元分割。受到城乡二元经济与社会结构的影响，我国城镇居民的社会保障制度并没有覆盖广大农村居民。在很多地区，多数农民缺少社会保障。国家机关和企业事业单位的职工所享受的退休金、公费医疗、福利住房、粮食和副食补贴等待遇，农民都不能够享有。尤其是农村实行联产承包责任制，农民们不得不退回到传统的以家庭为单位的社会保障模式。

2.失地农民社会保障。从各地情况看，只有极少数失地农民能够享受与