排污权交易制度实施问题 论文

排污权交易制度的实施问题浅析[摘要] 排污交易制度是环境保护中的经济手段，法律化的经济制度，起源于美国，交易指标的是环境使用权。这在中国有应用的必要和前景。本文简要介绍了排污交易制度的涵义和发展，重点分析了该制度推行和实施过程中可能出现的问题，旨在促进对排污交易制度的推广和实行提供参考。

[关键词] 排污交易制度环境管理经济手段污染控制

所谓排污权交易制度，是指在实施排污许可证管理及污染物排放总量控制的前提下，激励企业通过技术进步和污染治理节约污染排放指标，这种指标作为环境容量资源有价资源或储存起来以备企业扩大生产规模之需，或在企业之间进行有偿转让。而新建污染源或缺少污染排放指标的老污染源, 则可以由排污权交易市场有偿向污染排放指标有节余的企业购买[1]。

排污权交易制度着眼于环境保护，基于一定的法律体系，旨在运用经济学的成本最小化市场调节机制，刺激和鼓励企业积极参与到环境保护中来，将优化生产设计以尽可能减少排放量的清洁生产目标统一到原有的产品产量目标中，是一种法律化的经济制度，经济性的环境管理制度。

在60年代末，戴尔斯提出了将满足环境标准的允许污染物排放量作为许可份额，准予排污者之间的互有偿交易[2]。70年代初，蒙哥马利应用数理经济学方法，严谨地证明了排污许可交易体系有污染控制的成本效率，即实现污染控制目标的最低成本的特征。据

此，1979年，美国颁发了“泡泡政策”。即将一个工厂的多个排放点、一个公司下属的多个工厂或一个特定区域内的工厂群视为一个“泡泡”。在泡泡内部实行污染物排放总量控制。在非达标区，新扩改的项目，必须取得相应的排污削减量以“抵销”或补偿它们的排放。排污削减量可通过许可证交易市场或贮存排污削减信用的银行购买[3]。1986年11月18日，美国政府签发了国家环保局《排污交易政策总结报告书》，并于1986年12月4日正式颁布。美国联邦环境保护局(epa) 将其用于大气污染及水污染治理。据美国总会计师事务所估计，自1990 年排污交易制度被用于so2（二氧化硫）排放总量控制以来，美国的so2（二氧化硫）排放量得到明显控制的同时，其治理污染的费用节约了约20 亿美元，排污许可的市场价格远远低于预期水平，充分体现了排污权交易的保证环境质量和降低达标成本的优势，实现了巨大的环境、经济效益，以及社会效益。

排污权交易制度实质上是政府为治理环境污染问题，对企业排污行为的一种管理措施，所以，排污交易的系统主体包括政府和企业。在其中，政府是系统规则的制定与系统正常运行的维护者。它需要制定保障排污权交易体系的法律体系，制定总量控制的范围以及“总量”值，制定初始排污权的发放方式与原则，建立健全的排污权交易市场，并对企业的行为进行有效的监督、管理，引导其完成交易过程。这是一系列复杂的过程，对于我国来说，这种制度还处于试验阶段，并未发展成成熟的体系。

对于任何国家来说，这种制度的原理是明确的，但是将它放到具体的某个国家或地区时，体系的建立就不是一件简单的事情了。因为，体系的建立需要有具体的实施方案，而方案的制定又不得不结合国家地区的具体情况，包括环境质量的现状，环保单位对于环境质量监测的水平，企业经济技术发展状况，企业对于环境保护工作的态度，政府职能的具体实现形式，政府调节市场的能力，市场发展状况等等。而且不单单要考虑以上单方面的情况，还要考虑以上因素在建成的体系中将会怎样相互影响、相互作用。所以，排污交易体系的建立需要结合各方面因素，综合考虑，并且，需要根据实际运行的状况进行调整。

排污交易制度体系建成以后，怎样立法来保障这种体系的正常运行，也是一个重要问题。对于体系中每一个主体的行为，都要有明确的法律来限制，对于交易过程中的每一个步骤程序，都要有严格法律来规范。法律体系的建成同样是一件复杂庞大的工程，同样需要不断地完善发展和调整。

关于“总量控制”的问题。总量控制，显然不能是全国范围的。在不同区域，环境状况不同，环境对污染物的耐受力和自净能力不同，总量控制并不能保障特定区域的污染物排放不超过其可承受的范围。于是，范围的确定又是一个问题。为解决这个问题，必须有全面的环境特征资料和环境质量信息，将区域环境分类，根据分类为划分企业交易范围。

其次，总量的确定如何实现呢？简单的说，总量应该是该范围

内能承受的污染物的量的体现，最理想的情况便是，总量不超过环境自净能力。环境容量的确定是一项极其复杂而艰巨的基础性研究工作，耗资巨大，它需要大量确定地域的环境质量追踪监测数据，这些数据的得来是一个历史的累积过程，要经过几年甚至几十年，另外，还必须对特定污染物在该地域的迁移转化规律进行深入分析，这样才能保证最终确定的环境容量的科学性和客观性。所以理论上的分析过程要付之实践，还需要环保部门做大量具体、细致的前期准备工作。另外，这个目标的实现比较困难，因为排放量的控制是有成本的，而且企业整体的控污能力在短期内是有限的，如果总量限制的过于严格，企业无法按规定完成减排任务，将导致企业正常的生产无法顺利的进行。为此，可以实行目标总量控制。它是以城市当前污染物排放总量为基础，结合原有控制方法，维持大部分地区的环境质量现状，通过控制少数重点污染源来明显地改善最严重污染区域的环境质量为目的，根据近期的现实可行条件确定控制总量。与此同时，污染排放的经济收益和控制成本问题也得到解决。

初始排污权的分配问题。在《清洁空气法》（1990）中，美国国会提出了初始排污权的三种分配方式：即免费分配、公开拍卖和标价出售。其中，公开拍卖和标价出售属于有偿分配。免费分配可以鼓励刺激企业积极的融入到排污交易市场中去，它有利于减轻排污企业的经济负担，减少这项新制度推广中的阻力。但是免费分配只能限于现有的企业，对于之后新建的企业来说，排污权的获得需要

通过有偿购买来获得，显得十分不公平，而且对于政府来说，排放权的无偿发放则意味着失掉了一笔财政收入。于是，有偿的初始分配，在效率和公平性方面以及环境保护和市场交易中有更大的优势，这种分配方式一是提高了排污企业的准入门槛，为污染型企业设置经济壁垒，以市场手段对效率低下的污染企业进行了限制；二是限制了恶意囤积排污指标（排污权垄断）的行为，迫使企业不要占有多余的排污权，以便充分利用有限的环境资源为经济建设发挥更大的作用；三是激励排污企业自觉削减排污量以便减少购买排污权的费用；四是有利于让排污权在排污权市场中充分流通起来，发挥市场对环境资源的优化配置作用；五是提供了环保资金。如果选择有偿分配则需确定是拍卖还是标价出售。拍卖对小型企业欠缺公平性，因为其资产较少，竞争力较弱，可能导致大型企业获得过多的排污权，而且大企业易于扩建，手中多余的排污权可能被囤积起来以备扩建，或者趁机进行市场操纵行为。至于标价出售，政府需考虑价格制定问题，而且不能及时反映市场供求关系之弊，容易导致政府或政府部门操纵的危险。所以，初始分配问题应当权衡利弊，寻求最合适的方法。

确定排污权交易的时空交易折算指标。在排污权交易市场中，各个企业的排放地点，排放时间、排放量以及所排放的污染物各不同，对于受控范围具有不同的浓度贡献，但是受控范围的环境质量标准是唯一的，于是排污权交易不能简单地按照一般商品交易原则进行，也就是说，排污权交易不能用同一的价格尺度标准来进行。