中国大坝安全与风险管理的现状及其战略思考

中国大坝安全与风险管理的现状及其战略思考

发表时间：2019-02-28T11:40:08.530Z 来源：《基层建设》2018年第36期作者：黄恒浩

[导读] 摘要：水库的安全关系着生产、生活，更关系着下游人民的生命安全，现在水库大坝的风险问题已经越来越引起政府和公众的关注。

安徽省临淮岗洪水控制工程管理局安徽省合肥市 230000

摘要：水库的安全关系着生产、生活，更关系着下游人民的生命安全，现在水库大坝的风险问题已经越来越引起政府和公众的关注。鉴于此，本文就中国大坝安全与风险管理的现状及其战略方面的内容展开了论述，以供参阅。

关键词：中国大坝；安全与风险；管理现状；战略

1大坝风险管理的迫切性

水库大坝虽然具有防汛、抗旱、发挥效益的功效，但也会因其溃决对下游基础设施、生命财产和环境等造成危险。大坝风险是客观存在的，人们无法回避和完全消除它，只能通过各种工程或非工程措施去规避或降低风险。随着经济社会的发展，特别是居住在大坝下游的公众自我保护意识和对大坝溃坝风险知情权诉求的增强，迫切需要通过有效的手段避免溃坝的发生或尽可能将灾难性后果降至最低，这也就亟需建立水库大坝风险管理体系。

2中国大坝安全及管理现状

2.1中国大坝安全现状

中国具有世界上最多的大坝，其中15m以上大坝的数量约占全世界总数的55%。截至2013年，中国水库大坝数量已超过9.8万座，总库容超过9300亿m3。其中大部分（约8万座）修建于20世纪50～70年代，特定的历史原因造成相当一部分大坝存在防洪标准低、工程质量差和隐患多等问题［导致在1959—1962年和1973—1975年出现两次溃坝高峰。“75•8”大洪水后，政府开始分批对病险水库大坝进行除险加固。据统计，1982—2000年全国水库年平均溃坝概率为2.54×10－4，与1954-2000年间的年平均溃坝概率相比，降幅超过2/3，但依然高于此期间的世界平均水平（1.92×10－4）。2000年以后，中国水库大坝年平均溃坝概率已经降至0.65×10－4，除险加固工作卓有成效。

2.2中国大坝的安全管理

三峡、溪洛渡等特大型水电工程的建成及顺利投入运行，标志着中国的筑坝技术已达到世界领先水平。与此同时，中国水库大坝的安全管理也在不断地发展和进步，大致可分为3个阶段：①从1949年到1978年改革开放，主要依靠行政上的检查来促使各级领导和政府加强大坝安全管理；②从1978年改革开放到20世纪90年代末，以《水库大坝安全管理条例》为基础的一大批法律法规使大坝的安全管理变得规范化；③从21世纪开始，国家在进行水利工程管理体制改革的同时，投入巨资进行病险水库的除险加固，风险管理理念在国内逐步得到广泛认可，中国的大坝管理正面临着新的机遇和挑战。

3水库大坝风险管理现状

风险管理贯穿于大坝规划、设计、施工、运行等整个过程，在各个阶段都可以采用风险分析技术进行风险分析。通过对风险的分析、评估、处置和监控，采用接受、拒绝、减小和转移等处理策略降低和控制风险，将水库大坝风险控制在某一合理的和公众普遍能够接受或容忍的尺度之内。我国目前仍处在大坝风险管理的初级阶段，虽然在2000年通过国际交流和“948”项目引进了大坝风险分析技术，人们更多的接触并了解了大坝风险概念和风险管理理念；但很多关于风险分析方法与技术的难题并没有很好地解决，大坝风险管理体系尚未建立，风险评估标准也未制定。

4中国大坝安全与风险管理战略思考

4.1观念转换

几十年来水库大坝安全管理已经习惯于计划经济管理模式，有了病险，向上级主管部门报告，如何处理，那是上级政府的事。在市场经济体制模式下，水库大坝安全不是政府的责任，是业主的责任，这个理念的转换是最关键的，也是最根本的。政府的责任是制定法规规程，监督业主按照法规进行大坝安全管理，保证大坝风险能够被社会和公众所接受。有关大坝安全、降低大坝风险的事都是业主需要考虑安排的。

4.2建立完善的运行机制

a）监督机制——准运证制度。监督指政府和公众的监督。政府依据法规制度，对水库大坝业主是否保证了水库大坝的安全进行监督，最好的方式是建立准运证制度。通过检查制度确认水库大坝是否是安全、安全管理制度是否健全等，确定其是否可以领取或换取准运证。没有准运证，该水库就不能运行，就没有效益，这是管理公司所不能容忍的。为了取得准运证，取得效益，业主必须做好大坝安全的一切工作。另一方面，从风险的角度来看，下游公众承受水库大坝风险，他们应该了解水库大坝的安全状况，他们对水库安全的监督是重要的。b）社会公益补偿机制。水库和水电站不同之处在于水库功能的公益性，很多效益属于社会效益。为了解决这个矛盾，使得水库管理可以走上良性循环的发展道路，政府应该建立社会公益补偿机制，使得水库的社会效益部分得到合理的补偿。c）专业化、社会化服务机制。水库大坝安全与管理是项专业化程度很高的工作，需要专业技术人员进行日常的监测（检查），需要对监（检）测结果作出评价、判断和决策。换言之，需要有人为大坝安全负责，如水库大坝安全注册工程师，由集团公司委托其对大坝安全负责，每年进行年度检查，每数年对大坝安全做出评价，这些技术工作应该由具有资质的工程师来完成。这些专业化、社会化的工作，中国目前还没有设立相应的资质和制度。目前做安全鉴定的技术人员所在单位具有资质，但具体从事评价工作的个人可能不具备资质。为此应该建立专业化、社会化服务机制，从业人员需要取得从业资质。d）公众安全保险机制。任何一个水库大坝出现溃决事件，都是牵涉到生命财产的巨大事件。溃坝虽然是小概率事件，但每年都有发生。按照市场经济的体制，下游损失的赔偿由业主负责，政府不是赔偿主体，那么任何一个企业都将破产，无法面对高额赔偿。因此在市场经济体制下，公众安全保险机制必须建立。通过合适的保费，把赔偿风险转移给保险业，万一发生溃坝事件，业主、公众利益都能得到保障。保险公司在承保后必定会主动承担大坝安全的检查、监督，以减少自己的风险，客观上促进大坝安全管理。

4.3科学采用管理手段

在当前主要采用工程措施且安全管理效果显著的基础上，重视洪水预警、应急管理等非工程措施在大坝评价与管理中的重要作用。二者结合，可有效降低事故损失，也可更为科学地判定大坝风险程度，合理确定病险大坝在除险加固中的排序，使有限的大坝管理资金更好