浅谈我国公务员的社会保障制度

浅谈我国公务员的社会保障制度
【内容摘要】公务员社会保障制度是国家公务员制度的重要组成部分，在整个国家公务员制度中具有重要支撑地位和作用，它是保障公务员基本权利、稳定公务员队伍的基础。

本文在分析我国公务员社会保障制度现状、存在的问题的基础上，提出了具体的建议和对策，以期为完善我国公务员社会保障制度作一些有意义的探索。

【关键词】公务员；社会保障；社会保障制度
一．公务员社会保障的意义
大多数学者专家都认为目前建立并完善公务员社会保障制度意义重大，主要体现在下面三个方面：
１.制度方面
建立并完善公务员社会保障制度是推行国家公务员制度本身的要求。

我国公务员制度是一种刚实行不久的人事管理制度，能否切实实施好这项制度，将干部制度改革引向深入，关键就是看我国公务员制度本身是否结构合理、科学，制度和措施是否严密、配套，内容是否合乎实际需要，实际上是否具有可操作性。

而在这其中，公务员的社会保障制度在这个国家公务员制度体系中占有重要的支撑地位和作用。

２.公务员的队伍建设方面
建立并完善公务员社会保障制度，保障了公务员的基本权利，
使公务员群体能安心于本职工作，有利于公务员队伍的稳定。

另外，实施公务员社会保障制度有利于吸引和留住优秀人才在政府部门工作，从而为政府部门工作效率的提升起到了促进作用。

３.社会稳定方面
建立并完善公务员社会保障制度是维护社会安定的需要，同时
也是现代社会文明的基本要求。

因为在国家行政管理活动中，国家
公务员行政行为涉及面广，情况比较复杂，多数同广大群众切身利
益相关，而且非常敏感。

所以公务员是否稳定高效、廉洁奉公，将
会直接影响到政府工作系统和整个社会的安定。

国家为公务员实施
社会保障制度，以立法的形式明确规定适用于国家公务员的社会保
障制度，不单是从根本上满足国家公务员个人及其直接供养人生理
和心理方面的需要，也是现代社会文明程度的重要指标和集中体现。

二．我国公务员社会保障现状
１.我国目前的公务员社会保障制度缺乏法制化
我国现行的公务员社会保障制度没有一部完善的法律来规范，所
有的法律依据都是散见于一些在不同时期发布的单行条例、法规、
办法和通知，即使《中华人民共和国公务员法》中，对公务员社会
保障制度内容的规定也过于笼统和原则化。

因此，公务员社会保障
的法律依据是比较零乱的。

而在企业社会保障领域，社会保障立法
稳步有序地开展，相继通过了数部法律。

在发达国家，公务员社会
保障制度的建立是以公务员法为先导的。

公务员法规定了公务员的
身份、地位、权利义务、考试录用、工资福利、退职退休、职务分
类和管理机构等法律规范。

没有公务员法的规定，公务员社会保险
制度也就无从建立。

在日本、法国和德国等公务员社会保障体制比
较完善的国家，公务员法既有总的法规，又有种种补充法规、条例
和实施细则，为公务员的社会保障制度的实施提供了坚实的法律依据。

所以，我国在完善公务员社会保障制度时，必须制定一部健全
的法律，为这一制度的实施提供一个完整统一的法律依据。

２.我国目前公务员社会保障严重不平衡
首先，因地区发展水平不一样，各地区的津贴也不相同，有的地
区津贴种类繁多，有的地区工资发放困难，有的地区因经济发达，
办公条件非常好，开会出国培训机会很多，而另外一些地区则因经
济水平落后，公务员办公硬件设施老化，公务员开会、培训需企业
赞助等。

其次，我国大陆地区历来注重单位福利，不像香港地区主张福
利体系是将福利措施落实在公务员个人身上，强调个人福利。

因此，香港地区公务员的福利是法定的制度，公务员个人根据规定所享受
的福利待遇，都是平等的。

而我国大陆地区公务员却因单位不同而
福利差异很大。

再次，由于我国公务员的社会保障还没有全部纳入社会统筹范围，所以各单位要承担部分社会保障功能。

目前除部分地区公务员医疗
保险已纳入社会医疗保险大系统外，养老保险基本上由财政拨款，
失业保险没有建立，生育保险、工伤保险、社会救济等基本上由单
位解决。

这也造成各单位有创收的动力，形成不同单位的公务员福
利保障不一的局面。

３.我国目前公务员社会保障管理混乱
目前，我国对于公务员社会保障制度的管理是比较混乱，缺乏规
范性，各种关系没能理顺。

主要表现是：政出多门、条块分割、多
头管理，如民政、卫生、人事、组织等部门的管理权限都直接或间
接地涉及公务员的社会保障工作，公务员的社会保险由人事部门
负责，公费医疗由卫生部门负责，但相当一部分福利则由各级工
会负责。

此外，各级财政、税收、金融、保险等参与了分管具体
业务工作，在具体业务上常有相互交叉，其结果导致了标准不一、互相攀比、推诿扯皮的现象。

由于多头管理、政出多门，在实际
工作中，常常发生决策和管理上的摩擦与矛盾，又由于各部门重复设置管理机构，造成政策不统一、业务交叉、管理混乱，最
终导致费用增加，效率低下。

这些现象的出现是传统行政部门经
常出现的问题，为了全面适应经济体制和政治改革的需要，必须建
立起行为规范、运转灵活的公务员社会保障管理机构。

４.我国目前公务员社会保障内容不完善
在我国公务员社会保障制度的内容中一个比较突出的问题就是没
有建立公务员的失业保险制度。

这是因为在以前我国公务员队伍当中，失业的现象基本上是不存在的，国家机关裁员也会充分考虑被
精简公务员的就业问题，在公务员保险制度中从未出现过失业保险
制度。

随着改革开放的不断深入，公务员队伍流动性已经不断加大，公务员再也不是铁饭碗，包括深圳等地区已经开始试点实行公务员
聘任制，而公务员的失业保险制度迟迟不出台，势必影响整个社会
失业保险制度及体系的建立。

如果不尽快建立公务员的失业保险，
公务员的辞职、辞退等制度是难以很好地得到实现。

同时，在工伤保险领域也没有对于公务员的明确规定，在《工
伤保险条例》中仅在第八章附则第六十二条中提到：国家机关和依
照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的
工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。

具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。

由此可以看出在公务员工伤保险领域，没有对公务
员的工伤认定，工伤保险待遇给予明确的规定。

５.我国公务员的社会保障资金来源对国家财政依赖过强我国公务员现行的社会保障制度的资金来源几乎都是来自国家财政，在很多的地区还没有建立起公务员个人和国家共同筹资的保障
制度。

随着公务员社会保障资金需要的急剧增加，给国家财政造成
了巨大的压力。

对于一个公务员人数众多而且社会人口老龄化日益
加重的大国来说，过于单一的社会保障资金来源越来越难以适应社
会保障体系改革和完善的要求。

因此，必须研究解决公务员社会保
障资金来源的问题，将公务员的社会保障制度资金来源社会化、多
元化。

公务员的社会保障权的社会化程度不高，没有和其他公民的
社会保障权接轨，更多靠的是政府保障，而这样过于单一的保障资
金来源难以适应社会保障系改革和完善的需要，造成公务员的某些
社会保障权的不完善。

６.公务员社会保障制度执行监督缺失
有钱有权又失管的地方通常就有腐败，社保基金违规违法案件
目不暇接。

社保基金出借案、挤占挪用案、弄虚作假套取案，真可
谓“社保乱象”。

这些社保乱象的发生，让我们看到了“社会性监
管”的致命软肋，所以，在社保基金领域乃至公务员社保基金领域
目前的监管都是远远不够的。

在我国社会保险基金的使用过程中，
存在着较为严重的“内部人控制”现象，挪用、挤占甚至浪费社会
保障基金的现象经常发生。

这种现象若得不到根本解决，将会严重
影响我国公务员保险制度的健康发展。

公务员社保基金使用违规案
件的出现，正是因为缺少监督管理，没有形成自身一套的监督管理
体系。

三．关于完善我国公务员社会保障制度的对策
1.加快我国公务员社会保障制度的法制化进程
在市场经济条件下，必须将公务员的社会保障制度体系纳入法
制化的轨道，建立法制化、系统化、规范化的公务员社会保障制度。

要进一步加快公务员社会保障制度及相关的单项立法，为公务员工
资保险福利的法制化提供法律保障，为有关制度的细则和有关规定
提供法律依据，建立完善的国家公务员社会保障制度，以健全的法
律为基础，明确规定国家公务员社会保障的宗旨、内容、性质、筹
资模式、保障水平、管理机构、资金来源等问题，使公务员社会保
障制度在法律的指导下合理有序的运行，避免管理工作的混乱和交叉，实现国家公务员社会保障制度的法律化、规范化。

公务员社会
保障制度也只有真正成为一种法定制度，纳入法制化轨道，才能够
有法可依，进而得到全面的落实。

２.制定政策平衡公务员社会保障的地区差异
目前公务员的收入分配具有低工资、高补贴、高福利的特点，
其收入来源中的很大比重在于基本工资之外,如果取消基本工资之外
的各种收入、福利，公务员现有的收入明显偏低。

因此，应转变
福利观念，将福利逐渐货币化、工资化，如加快住房货币化进程、
实行交通补贴货币化等。

平衡公务员社会保障的地区差异，必须在
国家层面制定相应的政策。

首先要提高工资基数。

通过提高基本工资，整合、取消其他津贴、补贴，优先保证国家津贴的发放，缩
小不同地方公务员的工资保障差距，使公务员的工资保障有较大的
提高根据国家的经济水平、财政支付能力和国民的心理承受能力，
适时考虑推行公务员优薪制，较大幅度提高公务员的工资收入，
提高公务员的地位，在一定程度上有效地遏制腐败现象的产生。

其次，提高收入的透明度。

众所周知，我国公务员的收入中，隐性收
人占有相当大的比重，而且单位、部门间的差距又特别大，这种收
入比重大，造成部门间公务员心态不平衡，影响了工作热情。

所以，应采取措施，改变目前公务员收人多元化，利益部门化，工资外
收入比重大的现状，实行公务员收入单一化，提高收入的透明度，
减少腐败现象发生的环境，保障公务员的合法收入。

最后，改革
工资结构。

现有的工资结构不能反映公务员的责任与工作量，基础
工资和职务工资的起点相对较低，造成不同级别公务员之间工资差
太小。

而这种法定工资分配上的低差距，无法体现贡献大小，多
劳多得。

３.建立统一的公务员社会保障管理机构
国家要统一立法、统一规划、统一决策、统一管理，以提高公务员保障制度的社会化程度和专业化水平。

因此，必须建立
统一的公务员保险管理机构，其主要职能是，管理公务员保险
档案和公务员个人账号；编制公务员保险预算决算报告；及时、足额地发放公务员保险金；收缴公务员保险费用；保证公务员
保险基金合理使用和安全运营；收集、分析、处理公务员保险
制度运行中的各种问题、信息，为政府修订完善公务员保险政
策提供咨询服务等。

同时，要运用电子技术手段，建立统一的、覆盖全国的公务员保险技术支持系统，确保公务员保险管理的
现代化。

４.完善公务员社会保障制度，建立公务员失业保障制度我国公务员的社会保障包括社会保险和福利两个方面。

社会
保险包括养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险以及失业保险等内容；福利包括住房、休假、交通补贴等项目。

我国已经建立起了养老、医疗、工伤等的保险，而且正在进一步的改革和
完善之中，对于公务员社会保障来说，亟待建立的是公务员的
失业保险制度。

我国自从公务员制度实施以来，就建立有公务员的辞职辞退制度，对于某些不符合条件或者是犯有重大错误的
公务员，可以将其辞退。

建立公务员失业保险制度是完善我国
公务员社会保障制度的一项重要内容，只要这一项制度能够建
立起来，与其它已经建立起来的制度一起进行改革和在实践中
摸索进步，我国完全能够建立起一套内容健全、运转灵活、法
律统一和管理规范的公务员社会保障制度。

５.公务员社会保障基金来源多元化，逐步减轻国家财政的沉重负担
我国公务员社会保障制度大部分地区目前依然是由国家财政保障，现阶段我们必须打破这一传统做法，实行国家保障、公务员自我保
障和单位保障相结合的办法，建立起国家、单位和公务员个人三方
共同合理承担，社会统筹与个人账户相结合的办法。

这既有利于国
家节约财政支出，又有利于激发公务员工作的积极性，严格基金的
管理，确保基金的保值增值，进一步扩宽公务员社保基金来源渠道，实现资金的有效积累，充分实现公务员社会保障制度多元化的资金
来源。

６.建立公务员社会保障资金使用监督体系
一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。

对于公务员保险基金的使用权及其使用过程须加以限制，实施
监督，以确保公务员保险基金能够得到合理、规范、有效地使用，防止公务员保险基金被违法挪用和挤占。

同时，还要真正
把保险基金的保值和增值作为公务员保险基金运营管理的重要
目标，积极研究探索保险基金保值增值的可行办法和有效措施。

国家审计监督部门要积极介入社会保障收支执行的全过程，负
责审计社会保障资金的使用是否符合法律法规，并对资金使用
效果实行跟踪审计。

层出不穷的挪用社保资金案证明，国家审
计监督是最有效的监督方式。

因此，要加强财政监督，强化社
会保险费税务征缴管理、社会保障预算管理、社会保障会计核
算和财务管理，严格社会保障支出项目，控制社会保障支出标准。

参考文献：
１.周卉：公务员社会保障权的不完善及对策分析，《人力资源开发》２０１３年第５期１９－２０。

２.汪千军：国家公务员社会保障研究，马鞍山电视大学，２０１２年１２月１５日。

３.冯祥武、蒋彩娟：我国公务员保障制度的完善与创新，广东中共汕头市委党校．
４．许艳艳：浅析中国公务员社会保障制度的建立与完善，《西安社会科学》，第２８卷第３期。

５．于迪：我国公务员社会保障机制的现状与完善，《经济与社会》。