公共治理视角下我国地方政府机构改革分析
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集体经济·改革论坛
公共治理视角下我国地方政府机构改革分析
■ 柳家富 张 杰
摘要：近年来，我国地方政府机构改 革，渐渐走入视野，但多就中央与地方关 系而言，或者则从地方政府机构改革面临 的问题与阻碍入手， 分析地方政府改革， 而未以一种有效理论为指导来探讨地方 政府机构改革。 在强调“多元-参与”的当 下， 地方机构改革必须用新的理念来指 导。 因此，将强调多方参与的公共治理理 念引入地方政府机构改革就具有一定的 现实基础与实际意义。
关系，但是机构的设置与职能亦并非均一 致。 例如，“市镇组合”与“城市共同体”之 间的区别；而在日本更是因地制宜按人口 多少与经济发展情况来确定各地方机构 的设置多少。
四、公共治理视角下我国地方政府机 构设置的改革方向
在公共治理视角下， 地方政府机构 改革要求以“上下互动，重视公共服务， 强调多元、民主、协作”等为理念基础，实 现互动回应、 多元参与以及弹性化的政 府机构设置模式， 以便构建回应型与责 任型政府。
（二）日本地方政府机构设置 二战后， 日本地方政府强调以间接 调节为主、 行政干预为辅的辅导型和服 务型的政府职能。 虽然日本实行地方自 治制度， 由于地方政府掌握的财权决定 其实际所能发挥的作用， 因此其地方自 治权较有限。 “由于地方政府的自主性收 入 即 地 方 税 收 入 在 其 预 算 中 只 占 30% 左右，因此日本的地方自治被戏称为‘三 成自治’。 ” 日本的地方政府包括都道府县和市 町村等机构，“保留了都道府县和市町 村之间的上下指挥、监督的科层结构。 ” 但二者彼此独立，原则上不存在上下级 的领导与被领导的关系。 道府县为“广 域的地方自治体”， 对于广泛的行政事 务，一般都是由都道府县来处理，“这样 就使都道府县成了即受中央政府一定 的监督制约，又同市町村保持一定的协 调关系作用的机构。 ”在地方政府的部 局设里上也是因地制宜。 例如，在知事 之 下 ， 东 京 都 设 有 10 个 局 ， 北 海 道 设 了 9 个 部 ，府 和 县 按 人 口 多 少 设 4-8 个 部 不等。 （三）法国与日本地方政府机构设置 的经验分析 根据上述对法国和日本的地方政府 机构设置的介绍， 我们可以看出以下共 同点。 第一，地方政府层级很少，且可以直 接面向底层。 法国地方政府虽然有三级， 但作为地方较高层级的大区与省在制定 计划时，都要听取镇的意见。 而日本都道 府与市町村原则上是不存在上下级关系， 因此，其地方行政层级就更少，就更能直 接面向社会。 第二，地方政府无论是上下级还是同 级机构之间，职责划分非常明晰。 无论是 在法国的大区、省与市镇之间，还是在日 本的都道府与市町村之间，它们各自的职 能、权责划分都很清晰，不存在着职能的 同一性与重叠交叉。 第三，机构部门设置的因地制宜而非 一刀切。在法国虽然地方政府具有上下级
门之间“踢 皮球”，从 而 做 到 有 效 的 回 应。 而推行大部制，把性质相近或有直 接关联的公共事务纳入到一个政府部 门的职责范围内， 既在机构设置本身 就先做 到了 “职责 清 晰 ”，又 有 利 于 回 应性与责任性政府的构建。 例如，南京 市推行的 “一站式政务超市”，即市政 服 务 中 心 暨 公 共 资 源 交 易 中 心 。 “13 个 单 位 共 50 个 窗 口 ， 一 字 排 开 ，319 项 政 务服务‘同堂’办理。 ”此举正是构建职 责清晰， 行政高效的回应性政府的真 实写照。
第三，弹性化设置地方政府机构，减 少行政层级。多元参与和多中心治理要求 政府机构层级的简化、 机构数量的减少， 而增加政府机构的管理幅度，从而利于多 元参与的协作机制的构建和多中心治理 地开展。 按照公共治理理念的原则，为了 更好地实现广泛的参与，在某些地区可以 适当扩大现有某层次政府的管辖幅度，相 应地减少层级的设置，做到既因地制宜又 实现弹性化。
百度文库
中国集体经济·2012·07 （3 月） 49
集体经济·改革论坛
统筹规划的需要， 出现了市镇间的合 作。 “市镇组合”是农村市镇的合作形 式， 主要管理市镇间共同性的经济和 行政事务； 而作为城市及其附近的市 镇组成的 “城市共同体” 则主要考虑 “整个共同体的现代化计划， 如绿化、 住房建筑、火警、救护、供水、文化体育 设施管理等”。
（一）法国地方政府的机构设置 在法国 的 大 区 、省 与 市 镇 的 地 方 行 政组织关系上， 大区侧重于经济与社 会计划和领土整治。 “省负责农村事 务， 在制订和实施支援农村计划中有 决定权，但也必须征求各镇的意见。 市 镇在城市规划、 建设和管理方面享有 充分的自主权。 ”同时为适应社会经济 生活的发展， 以及作较大的区域发展
第二，机构设置职能交叉，互相推 诿， 导致行政成本提高， 行政效率降 低。 我国政府机构的“直线-职能”式的 组织结构在运行中实际上已经形成了
一种网状的行政管理体制。 这种体制 在实际运行中导致一些职能部门间出 现职能交叉或职能不清， 甚至出现某 些“空洞”。
第三，“上行下效、职责同构”仍然是 我国地方政府机构设置的一大特点。 “在纵向政府间 ‘职责同构’ 模式的影响 下，当代中国的地方政府形成了完全雷同 和高度整齐划一的地方治理结构。 ”这种 纵向政府间的“上行下效、职责同构”的模 式，使下级政府不能根据自身地方特点少 设某些职能部门， 使行政成本的增加，行 政管理的低效。
三、法国与日本地方政府机构设置的 经验分析
法国 、日 本 和 中 国 同 为 单 一 制 国 家 ， 在某些领域具有一定的相似性。 与法国 而言， 我国与法国同为中央高度集权的 单一制国家，地方的自主权较少；日本虽 然推行地方自治， 但日本在一定程度上 仍偏向于中央集权型。 我国与日本同样 东方国家，均受中华儒家文化影响，具有 一定的相似性。 然而，日本现代化进程中 较多学习了西方的经验， 又具有一定的 借鉴意义。
第四，清晰横向各政府部门的职责权 限，同 时 推 行 大 部 门 制 。 回 应 性 政 府 与 责任性政府对于政府机构的设置而 言，则要求政府机构的职责权限清晰， 从而对于公众需求能够马上由相应的 部门做出及时的反应。 职责清晰是构 建回应性政府的前提基础， 只有政府 部门之间职责的清晰才不至于政府部
第一，加大因地制宜的力度，有差异 性地设置地方政府机构。 “机构设置差异 性是处理中央政府与地方政府及地方各 级政府机构设置关系的重要原则。 ”地方 人口多寡的不同、 经济发展水平的不同、 社会发育程度的不同，这些都直接导致地 方事务差异性，这就必然决定不同地区地 方政府职权的差异。 根据公共治理理念， 地方政府机构的设置也应具有差异性，应 根据不同地方的发展阶段与特点以及历 史情况，酌情增添或减少某些职能部门的 设置。
第四，观念转变较慢，多元参与不足， 服务意识不够。在强调多元主体参与社会 公共事务治理的当下，部分地方政府仍然 把地方治理视为政府惟一的特权而不敢 放开，未能博采众长。此外，地方政府仍然 重视“管制”而非“服务”，对自身的角色定 位依然是事务管理者而非公共服务的供 给者。
二、公共治理的理念要求 公共治理是一个上下互动的管理过 程，要求以多元的、民主的、协作的行政模 式管理公共事物。 “政府的角色不是划桨 而是掌舵，不是控制而是协调。 ” 公共治理首先强调的是注重顾 客— ——公民的意见和治理结果，政 府要倾 听民众呼声，注重对社会公众的需求的了 解和回应，要求建立回应性政府和责任性 政府。 其次，公共治理要求 在公共事 务领 域的多元参与和多中心。 政府须摒弃 传统 的对公 共事务的 “垄 断 ”，要 注 重 发挥企业、 第三部门以及公民的共同 作用。 政府要充分挖掘各种管理工具
的潜力， 重视社会各组织之间的平等 对话与合作。
再次，公共治理强调对公共事务管理 的弹性化。 面对多变的社会环境、差异性 的地区环境、繁杂的社会事务、多样的社 会需求， 没有千篇一律的政府机构设置， 以及处事程序与方式，因此要做到因地制 宜，因时制宜。
“如何在有限的财政资源下以灵活的 手段回应社会的公共需求。 ”这是公共治 理理念关注的重要问题。 因此，基于公共 治理理念的顾客导向性、回应性、多元性、 弹性化的要求，地方政府必然要对其机构 设置、职能方向、角色定位等进行重新思 考与定位。
关键词：公共治理；地方政府；机构 改革
地方政府机构改革一直是我国理 论与实践的热点问题，在强调“多元参与”的当下，对地方政府机构改革的 分析，应该将强调“多元、参与、协作” 的公共治理理念引入地方政府机构改 革当中。
一、当前我国地方政府机构改革的 滞后
虽然我国中央政府机构改革以及中 央与地方关系的调整已开展多次，然而地 方政府的机构改革却又显滞后。
五、结论 公共治理理念要求构建回应性与 责任性、 多元化与弹性化的政府治理 模式。 这对我国地方政府的机构改革 而言，则要求既要在横向上下功夫，又 要在纵向上做出区分。 纵向上，一是要 注意合理规划政府的层级， 二是要注 意区分上下级政府机构间的差异性， 三是要明确划定行政职能所属的行政 层级，而非从上至下层层设置。 在横向 上， 首先要明晰同一层级政府部门之 间的权责， 既要保证行政事务有对应 的部门负责， 又要保证各自职能的非 交叉与非重叠。 参考文献： 1.石 黄 慧.构 建 扁 平 化 政 府 组 织 结 构 的 建 议 [J]. 广 西 大 学 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版),2006(11). 2.徐 继 敏.地 方 政 府 机 构 改 革 中 如 何 推行大部制[J].四川大学 学报(哲学 社会科 学 版),2008(5). 3.张紧跟.治 理 结 构 多 元 化:地 方 政 府 机构改革的新思路[J].公共管理学 报,2006 (4). 4.聂 平 平 .公 共 治 理 的 基 本 理 念 [N]. 光 明 日 报 ,2004-08-18. 5.陈振明,薛 澜.中 国 公 共 管 理 领 域 研 究 的 重 点 领 域 和 主 题 [J].中 国 社 会 科 学 , 2007(3). 6.倪 星.法 国 地 方 政 府 的 职 能 与 机 构 设置[J].地方政府管理，1997 年(8). 7.崔 岩.日 本 行 政 体 制 改 革 分 析[J].理 论 参 考 ,2006(6). 8.杜 创 国.日 本 地 方 自 治 及 其 地 方 分 权 改 革[J].中 国 行 政 管 理 ,2007(4). 9.肖 刚.日 本 地 方 政 府 的 行 政 管 理 体 制[J].现 代 日 本 经 济 ,1989(5). 10.申冉.南京“一站式政 务超市”运 营 [N].新 民 晚 报 ,2011-11-08. （作者单位：上海大学经济学院）
50 中国集体经济·2012·07 （3 月）
第一，政府 层级较多 ，管理幅度 小。 我 国四个层级的地方政府处于一个等级 制中， 下级对上级负责， 形成了一种 “负责-约束” 的制约机制， 这种机制 “使垂层行政人员难以准确的理解高 层愈图， 无法保证各项决策的正确执 行。 ”此外，还使下级政府缺乏应有的 决策自主权和对突发问题做出及时反 映的优越性。
第二，明确界定行政职能所属的政府 层级。 我国可以学习法国的大区与省之 间在职能划分上的经验。 减少 “上行下 效”、“职能一致”的情况。 “应当先将行政 职能明确到某一级政府， 在此基础上推 行大部制， 如明确县级政府管理农业或 林业， 则市级政府不应当有农业或林业 管理职能， 相应也就不会有市农业局或 林业局。 ”
公共治理视角下我国地方政府机构改革分析
■ 柳家富 张 杰
摘要：近年来，我国地方政府机构改 革，渐渐走入视野，但多就中央与地方关 系而言，或者则从地方政府机构改革面临 的问题与阻碍入手， 分析地方政府改革， 而未以一种有效理论为指导来探讨地方 政府机构改革。 在强调“多元-参与”的当 下， 地方机构改革必须用新的理念来指 导。 因此，将强调多方参与的公共治理理 念引入地方政府机构改革就具有一定的 现实基础与实际意义。
关系，但是机构的设置与职能亦并非均一 致。 例如，“市镇组合”与“城市共同体”之 间的区别；而在日本更是因地制宜按人口 多少与经济发展情况来确定各地方机构 的设置多少。
四、公共治理视角下我国地方政府机 构设置的改革方向
在公共治理视角下， 地方政府机构 改革要求以“上下互动，重视公共服务， 强调多元、民主、协作”等为理念基础，实 现互动回应、 多元参与以及弹性化的政 府机构设置模式， 以便构建回应型与责 任型政府。
（二）日本地方政府机构设置 二战后， 日本地方政府强调以间接 调节为主、 行政干预为辅的辅导型和服 务型的政府职能。 虽然日本实行地方自 治制度， 由于地方政府掌握的财权决定 其实际所能发挥的作用， 因此其地方自 治权较有限。 “由于地方政府的自主性收 入 即 地 方 税 收 入 在 其 预 算 中 只 占 30% 左右，因此日本的地方自治被戏称为‘三 成自治’。 ” 日本的地方政府包括都道府县和市 町村等机构，“保留了都道府县和市町 村之间的上下指挥、监督的科层结构。 ” 但二者彼此独立，原则上不存在上下级 的领导与被领导的关系。 道府县为“广 域的地方自治体”， 对于广泛的行政事 务，一般都是由都道府县来处理，“这样 就使都道府县成了即受中央政府一定 的监督制约，又同市町村保持一定的协 调关系作用的机构。 ”在地方政府的部 局设里上也是因地制宜。 例如，在知事 之 下 ， 东 京 都 设 有 10 个 局 ， 北 海 道 设 了 9 个 部 ，府 和 县 按 人 口 多 少 设 4-8 个 部 不等。 （三）法国与日本地方政府机构设置 的经验分析 根据上述对法国和日本的地方政府 机构设置的介绍， 我们可以看出以下共 同点。 第一，地方政府层级很少，且可以直 接面向底层。 法国地方政府虽然有三级， 但作为地方较高层级的大区与省在制定 计划时，都要听取镇的意见。 而日本都道 府与市町村原则上是不存在上下级关系， 因此，其地方行政层级就更少，就更能直 接面向社会。 第二，地方政府无论是上下级还是同 级机构之间，职责划分非常明晰。 无论是 在法国的大区、省与市镇之间，还是在日 本的都道府与市町村之间，它们各自的职 能、权责划分都很清晰，不存在着职能的 同一性与重叠交叉。 第三，机构部门设置的因地制宜而非 一刀切。在法国虽然地方政府具有上下级
门之间“踢 皮球”，从 而 做 到 有 效 的 回 应。 而推行大部制，把性质相近或有直 接关联的公共事务纳入到一个政府部 门的职责范围内， 既在机构设置本身 就先做 到了 “职责 清 晰 ”，又 有 利 于 回 应性与责任性政府的构建。 例如，南京 市推行的 “一站式政务超市”，即市政 服 务 中 心 暨 公 共 资 源 交 易 中 心 。 “13 个 单 位 共 50 个 窗 口 ， 一 字 排 开 ，319 项 政 务服务‘同堂’办理。 ”此举正是构建职 责清晰， 行政高效的回应性政府的真 实写照。
第三，弹性化设置地方政府机构，减 少行政层级。多元参与和多中心治理要求 政府机构层级的简化、 机构数量的减少， 而增加政府机构的管理幅度，从而利于多 元参与的协作机制的构建和多中心治理 地开展。 按照公共治理理念的原则，为了 更好地实现广泛的参与，在某些地区可以 适当扩大现有某层次政府的管辖幅度，相 应地减少层级的设置，做到既因地制宜又 实现弹性化。
百度文库
中国集体经济·2012·07 （3 月） 49
集体经济·改革论坛
统筹规划的需要， 出现了市镇间的合 作。 “市镇组合”是农村市镇的合作形 式， 主要管理市镇间共同性的经济和 行政事务； 而作为城市及其附近的市 镇组成的 “城市共同体” 则主要考虑 “整个共同体的现代化计划， 如绿化、 住房建筑、火警、救护、供水、文化体育 设施管理等”。
（一）法国地方政府的机构设置 在法国 的 大 区 、省 与 市 镇 的 地 方 行 政组织关系上， 大区侧重于经济与社 会计划和领土整治。 “省负责农村事 务， 在制订和实施支援农村计划中有 决定权，但也必须征求各镇的意见。 市 镇在城市规划、 建设和管理方面享有 充分的自主权。 ”同时为适应社会经济 生活的发展， 以及作较大的区域发展
第二，机构设置职能交叉，互相推 诿， 导致行政成本提高， 行政效率降 低。 我国政府机构的“直线-职能”式的 组织结构在运行中实际上已经形成了
一种网状的行政管理体制。 这种体制 在实际运行中导致一些职能部门间出 现职能交叉或职能不清， 甚至出现某 些“空洞”。
第三，“上行下效、职责同构”仍然是 我国地方政府机构设置的一大特点。 “在纵向政府间 ‘职责同构’ 模式的影响 下，当代中国的地方政府形成了完全雷同 和高度整齐划一的地方治理结构。 ”这种 纵向政府间的“上行下效、职责同构”的模 式，使下级政府不能根据自身地方特点少 设某些职能部门， 使行政成本的增加，行 政管理的低效。
三、法国与日本地方政府机构设置的 经验分析
法国 、日 本 和 中 国 同 为 单 一 制 国 家 ， 在某些领域具有一定的相似性。 与法国 而言， 我国与法国同为中央高度集权的 单一制国家，地方的自主权较少；日本虽 然推行地方自治， 但日本在一定程度上 仍偏向于中央集权型。 我国与日本同样 东方国家，均受中华儒家文化影响，具有 一定的相似性。 然而，日本现代化进程中 较多学习了西方的经验， 又具有一定的 借鉴意义。
第四，清晰横向各政府部门的职责权 限，同 时 推 行 大 部 门 制 。 回 应 性 政 府 与 责任性政府对于政府机构的设置而 言，则要求政府机构的职责权限清晰， 从而对于公众需求能够马上由相应的 部门做出及时的反应。 职责清晰是构 建回应性政府的前提基础， 只有政府 部门之间职责的清晰才不至于政府部
第一，加大因地制宜的力度，有差异 性地设置地方政府机构。 “机构设置差异 性是处理中央政府与地方政府及地方各 级政府机构设置关系的重要原则。 ”地方 人口多寡的不同、 经济发展水平的不同、 社会发育程度的不同，这些都直接导致地 方事务差异性，这就必然决定不同地区地 方政府职权的差异。 根据公共治理理念， 地方政府机构的设置也应具有差异性，应 根据不同地方的发展阶段与特点以及历 史情况，酌情增添或减少某些职能部门的 设置。
第四，观念转变较慢，多元参与不足， 服务意识不够。在强调多元主体参与社会 公共事务治理的当下，部分地方政府仍然 把地方治理视为政府惟一的特权而不敢 放开，未能博采众长。此外，地方政府仍然 重视“管制”而非“服务”，对自身的角色定 位依然是事务管理者而非公共服务的供 给者。
二、公共治理的理念要求 公共治理是一个上下互动的管理过 程，要求以多元的、民主的、协作的行政模 式管理公共事物。 “政府的角色不是划桨 而是掌舵，不是控制而是协调。 ” 公共治理首先强调的是注重顾 客— ——公民的意见和治理结果，政 府要倾 听民众呼声，注重对社会公众的需求的了 解和回应，要求建立回应性政府和责任性 政府。 其次，公共治理要求 在公共事 务领 域的多元参与和多中心。 政府须摒弃 传统 的对公 共事务的 “垄 断 ”，要 注 重 发挥企业、 第三部门以及公民的共同 作用。 政府要充分挖掘各种管理工具
的潜力， 重视社会各组织之间的平等 对话与合作。
再次，公共治理强调对公共事务管理 的弹性化。 面对多变的社会环境、差异性 的地区环境、繁杂的社会事务、多样的社 会需求， 没有千篇一律的政府机构设置， 以及处事程序与方式，因此要做到因地制 宜，因时制宜。
“如何在有限的财政资源下以灵活的 手段回应社会的公共需求。 ”这是公共治 理理念关注的重要问题。 因此，基于公共 治理理念的顾客导向性、回应性、多元性、 弹性化的要求，地方政府必然要对其机构 设置、职能方向、角色定位等进行重新思 考与定位。
关键词：公共治理；地方政府；机构 改革
地方政府机构改革一直是我国理 论与实践的热点问题，在强调“多元参与”的当下，对地方政府机构改革的 分析，应该将强调“多元、参与、协作” 的公共治理理念引入地方政府机构改 革当中。
一、当前我国地方政府机构改革的 滞后
虽然我国中央政府机构改革以及中 央与地方关系的调整已开展多次，然而地 方政府的机构改革却又显滞后。
五、结论 公共治理理念要求构建回应性与 责任性、 多元化与弹性化的政府治理 模式。 这对我国地方政府的机构改革 而言，则要求既要在横向上下功夫，又 要在纵向上做出区分。 纵向上，一是要 注意合理规划政府的层级， 二是要注 意区分上下级政府机构间的差异性， 三是要明确划定行政职能所属的行政 层级，而非从上至下层层设置。 在横向 上， 首先要明晰同一层级政府部门之 间的权责， 既要保证行政事务有对应 的部门负责， 又要保证各自职能的非 交叉与非重叠。 参考文献： 1.石 黄 慧.构 建 扁 平 化 政 府 组 织 结 构 的 建 议 [J]. 广 西 大 学 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版),2006(11). 2.徐 继 敏.地 方 政 府 机 构 改 革 中 如 何 推行大部制[J].四川大学 学报(哲学 社会科 学 版),2008(5). 3.张紧跟.治 理 结 构 多 元 化:地 方 政 府 机构改革的新思路[J].公共管理学 报,2006 (4). 4.聂 平 平 .公 共 治 理 的 基 本 理 念 [N]. 光 明 日 报 ,2004-08-18. 5.陈振明,薛 澜.中 国 公 共 管 理 领 域 研 究 的 重 点 领 域 和 主 题 [J].中 国 社 会 科 学 , 2007(3). 6.倪 星.法 国 地 方 政 府 的 职 能 与 机 构 设置[J].地方政府管理，1997 年(8). 7.崔 岩.日 本 行 政 体 制 改 革 分 析[J].理 论 参 考 ,2006(6). 8.杜 创 国.日 本 地 方 自 治 及 其 地 方 分 权 改 革[J].中 国 行 政 管 理 ,2007(4). 9.肖 刚.日 本 地 方 政 府 的 行 政 管 理 体 制[J].现 代 日 本 经 济 ,1989(5). 10.申冉.南京“一站式政 务超市”运 营 [N].新 民 晚 报 ,2011-11-08. （作者单位：上海大学经济学院）
50 中国集体经济·2012·07 （3 月）
第一，政府 层级较多 ，管理幅度 小。 我 国四个层级的地方政府处于一个等级 制中， 下级对上级负责， 形成了一种 “负责-约束” 的制约机制， 这种机制 “使垂层行政人员难以准确的理解高 层愈图， 无法保证各项决策的正确执 行。 ”此外，还使下级政府缺乏应有的 决策自主权和对突发问题做出及时反 映的优越性。
第二，明确界定行政职能所属的政府 层级。 我国可以学习法国的大区与省之 间在职能划分上的经验。 减少 “上行下 效”、“职能一致”的情况。 “应当先将行政 职能明确到某一级政府， 在此基础上推 行大部制， 如明确县级政府管理农业或 林业， 则市级政府不应当有农业或林业 管理职能， 相应也就不会有市农业局或 林业局。 ”