第二章 社会救助概述
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城市
基本方针“依靠基层，生产自救，群众互济，辅之以政府必 要的救济”。 以生产自救为中心，依靠基层广开门路，自行就业； 动员社会力量，捐款捐物，在生产自救和群众互济仍不能解
决困难的情况下，国家给与社会救助。
1.社会救助基本理念的调整
社会救助事业产生的变化：
改变了过去由国家统包统揽的做法 由济贫型向防贫型转变 加强社会救助的同时，大力发展社会保险制度和
社会福利事业
2.生活社会救助
3.生产社会救助 4.住房社会救助
5.医疗社会救助
6.教育社会救助
（五）萧条阶段（1966-1976年）
二、社会救助的改革过程
（一）改革背景
1.社会救助范围窄 2.社会救助水平低 3.管理不规范 4.经费严重不足
（二）改革的主要内容
1.社会救助基本理念的调整
农村
基本方针“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅 之以国家必要的救济和扶持”。 明确了社会救助时，个人、集体和国际的关系。
员劳动，为没有劳动能力的人建立处所。对《济贫法》 进行了根本性调整
与此同时，法国、德国等少数国家也相继实施社会救
助。
三、社会救助的发展
（一）初期发展阶段（1834-1882年）
（二）与社会保险并存阶段（1883-1934年） （三）多层面发展阶段（1935-1944年）
（四）黄金阶段（1945-20世纪70年代）
社会救助与社会福利
社会救助
保障对象 实际生活水平低于最低生 活水平的困难群体
社会福利
具有国家规定的一定资格 的任何公民
保障水平
保障贫困人口的基本生活， 提高人民生活水平和质量， 具有“生存性” 具有“享受型”
保障方式
现金、实物为主
服务为主
保障主体
政府为主，社会共同参与
国家、社会、单位
三、社会救助的类型
形成。
（四）黄金阶段（1945-20世纪70年代）
1942年《贝弗里奇报告》的发表，英国率先建立了福
利国家。
受其影响，各国开始完善本国的社会保障制度，其中，
北欧和西欧各国建立福利国家。
社会保障发展的特点 对福利国家的批评
（五）改革阶段（20世纪70年代至今）
改革的原因：1.经济萧条的发生
2.慈善活动
来自教会、慈善家等的宗教性质
出于同情和宗教信仰
3.恩惠活动
领主和君王，带有政治性的恩惠活动 改善国民生活和维护封建统治统治的动机
（二）社会救助的产生
1531年英国《济贫法》的颁布为标志 《济贫法》产生的历史背景 为了处罚和镇压贫困人员，手段粗暴 1601年，英国颁布《伊丽莎白济贫法》，鼓励贫困人
学习目的和要求 通过本章学习，掌握社会救助的基本概念；了解国 外社会救助的发展过程和现状；把握我国社会救助 的改革背景及改革的主要内容。
内容提要
第一节 社会救助的内涵和外延 第二节 社会救助的产生和改革
第三节 我国社会救助的发展和改革
一、社会救助的概念和特点
（一）社会救助的定义
社会救助是指通过立法由国家（政府）和社会对
（二）对经济的影响
贫困导致了消费倾向的下降，不利于经济的长期
稳定发展。具体表现在：
第一，贫困导致资金运行间断的恶性循环 第二，贫困导致经济活动在低水平上恶性循环 社会救助会起到对生产、分配、交换与消费的有
效调节，进而对经济运行起到“自动稳定器”的 作用。
（三）对社会的影响
缩小贫富差距，维护社会稳定 提高人口素质和质量
同情
应付一时生活之需 消极 积德行善、救苦救难 依赖 非专业人员 非权利、无人格尊严、公开 现金、实物 生活困难被救济者 遭遇困难以后 不需申请，不需尽义务 不需符合被救者愿望
社会救助与社会保险
联系
互为补充、相互联动，共同构成社会保障体系的有机组 成。
区别
社会救助 保障对象 经费来源 权利义务 保障水平 低于最低生活标准的贫困居 民 以财政为主 单向性 最低生活保障线 社会保险 缴纳了保险费并符合法律规定的 劳动者 缴纳保险费形成社会保险基金 对等性 保障参保公民的基本生活水平在 发生相关损失时基本不受影响
持
（二）与社会保险并存阶段（1883-1934年）
英国进入了自由社会改良时代，原来的个人责任主义贫困
观念转化为社会责任主义贫困观。
1883年，德国颁布《疾病社会保险法》，率先在世界建立
社会保险制度。随后，1884年、1889年又分别颁布《工伤 事故保险法》和《老年和残疾社会保险法》。影响到整个
欧洲。
社会保险和社会救助有了明确的分工，社会救助的功能有
所弱化。
（三）多层面发展阶段（1935-1944年）
生存权作为一种社会权利的形成，保障生存权成了国
家的责任。
1935年，美国颁布《社会保障法》，成为真正具有综
合性特征的社会保障法律。
诞生的必然性
诞生了社会福利制度，现代社会保障制度的基本框架
（五）改革阶段（20世纪70年代至今）
ห้องสมุดไป่ตู้
（一）初期发展阶段（1834-1882年）
价值观念的转变，形成了道德主义和个人责任主义的
贫困观念，否定和抑制对贫困人员的救助成为这个时
期的特点。
1834年，英国新《济贫法》颁布，严格限制对具有劳
动能力的贫困人员的救济，设置最底层的救济标准。
贫困被视作罪行 具有世俗性的民间慈善组织显著发展，得到政府的支
（一）按救助的内容分类
生活社会救助 医疗社会救助
生产社会救助
住房社会救助 教育社会救助 灾害社会救助 护理社会救助 法律社会救助
（二）按救助方式分类
院内救助（indoor assistance） 院外救助（outdoor assistance）
（四）按救助的时间分类
2.劳动积极性的下降
3.社会救助管理效率低下
改革的理念：1.支援国民自理生活
2.推进受保人员的民主主义
3.提高服务质量
4.建立区域性福利社会
一、社会救助的发展过程
（一）萌芽阶段（1949年以前）
（二）形成阶段（1949-1952年）
（三）发展阶段（1953-1956年）
（四）调整阶段（1957-1965年）
由于失业、疾病、灾害等原因造成收入中断或者 收入降低并陷入贫困的人员和家庭实行补偿，以
保证其最低生活水平的一种社会保障制度。
（二）社会救助的几层含义
1、国家作为社会救助的实施主体，是其义不容辞
的责任。
2、社会救助的对象是贫困人员，只有在公民不能
维持最低限度生活标准时才发挥作用。
3.社会救助的标准是满足救助对象的最低生活需
时间性
财源 办理单位 动机
长期持续
公费（国库与地方政府以及团体） 政府为主 扶贫济困
临时、短暂性质
政府或民间 政府与民间 行善施舍
观念
解决方式 性质 目的 对方反应 工作人员 人权 给付 对象 时机 手续 被救愿望
社会团结
普遍及根本解决贫困生计 积极 消除贫困 不依赖 专业社会工作人员 权利、人格尊严、非公开 现金、实物、人力、技术训练 除本人外兼顾第三者包括家属等 未发生困难前，防患、遏制扩大 申请，有共同合作之义务 需符合被救者愿望
要，仅以维持公民的基本生存为限。
（三）社会救助的特点
权力与义务的单向性 按需分配 资金主要来自于财政 救助对象的选择性与全民性 保障水平的最低性 资格审查的严格性
二、社会救助与其他概念的关系
社会救助与社会救济 社会救助与社会保险 社会救助与社会福利
社会救助与社会救济
定期救助（长期、连续性）
如对孤寡老人、孤残儿童等长期处于贫困线下。
临时救助（短期、非连续性）
如失业救助、灾害救助等。
（三）按救助手段分类
现金救助
实物救助 服务救助 以工代赈
四、社会救助的基本功能
（一）对贫困人员的影响
保证他们的最低生活水平（生存）
提高贫困人员的生存能力（发展）
一、社会救助产生的背景
（一）生产社会化的深入 （二）收入水平差距的不断扩大
（三）家庭功能的弱化
（四）社会生产力的发展
（五）社会稳定的需要
（六）社会救助思想的存在 （七）救济机构的存在
二、社会救助的产生
（一）古代及中世纪社会中的社会救助萌芽
1.相互扶助
以血缘和地缘为纽带的共同体内部 消费领域和生产领域
基本方针“依靠基层，生产自救，群众互济，辅之以政府必 要的救济”。 以生产自救为中心，依靠基层广开门路，自行就业； 动员社会力量，捐款捐物，在生产自救和群众互济仍不能解
决困难的情况下，国家给与社会救助。
1.社会救助基本理念的调整
社会救助事业产生的变化：
改变了过去由国家统包统揽的做法 由济贫型向防贫型转变 加强社会救助的同时，大力发展社会保险制度和
社会福利事业
2.生活社会救助
3.生产社会救助 4.住房社会救助
5.医疗社会救助
6.教育社会救助
（五）萧条阶段（1966-1976年）
二、社会救助的改革过程
（一）改革背景
1.社会救助范围窄 2.社会救助水平低 3.管理不规范 4.经费严重不足
（二）改革的主要内容
1.社会救助基本理念的调整
农村
基本方针“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅 之以国家必要的救济和扶持”。 明确了社会救助时，个人、集体和国际的关系。
员劳动，为没有劳动能力的人建立处所。对《济贫法》 进行了根本性调整
与此同时，法国、德国等少数国家也相继实施社会救
助。
三、社会救助的发展
（一）初期发展阶段（1834-1882年）
（二）与社会保险并存阶段（1883-1934年） （三）多层面发展阶段（1935-1944年）
（四）黄金阶段（1945-20世纪70年代）
社会救助与社会福利
社会救助
保障对象 实际生活水平低于最低生 活水平的困难群体
社会福利
具有国家规定的一定资格 的任何公民
保障水平
保障贫困人口的基本生活， 提高人民生活水平和质量， 具有“生存性” 具有“享受型”
保障方式
现金、实物为主
服务为主
保障主体
政府为主，社会共同参与
国家、社会、单位
三、社会救助的类型
形成。
（四）黄金阶段（1945-20世纪70年代）
1942年《贝弗里奇报告》的发表，英国率先建立了福
利国家。
受其影响，各国开始完善本国的社会保障制度，其中，
北欧和西欧各国建立福利国家。
社会保障发展的特点 对福利国家的批评
（五）改革阶段（20世纪70年代至今）
改革的原因：1.经济萧条的发生
2.慈善活动
来自教会、慈善家等的宗教性质
出于同情和宗教信仰
3.恩惠活动
领主和君王，带有政治性的恩惠活动 改善国民生活和维护封建统治统治的动机
（二）社会救助的产生
1531年英国《济贫法》的颁布为标志 《济贫法》产生的历史背景 为了处罚和镇压贫困人员，手段粗暴 1601年，英国颁布《伊丽莎白济贫法》，鼓励贫困人
学习目的和要求 通过本章学习，掌握社会救助的基本概念；了解国 外社会救助的发展过程和现状；把握我国社会救助 的改革背景及改革的主要内容。
内容提要
第一节 社会救助的内涵和外延 第二节 社会救助的产生和改革
第三节 我国社会救助的发展和改革
一、社会救助的概念和特点
（一）社会救助的定义
社会救助是指通过立法由国家（政府）和社会对
（二）对经济的影响
贫困导致了消费倾向的下降，不利于经济的长期
稳定发展。具体表现在：
第一，贫困导致资金运行间断的恶性循环 第二，贫困导致经济活动在低水平上恶性循环 社会救助会起到对生产、分配、交换与消费的有
效调节，进而对经济运行起到“自动稳定器”的 作用。
（三）对社会的影响
缩小贫富差距，维护社会稳定 提高人口素质和质量
同情
应付一时生活之需 消极 积德行善、救苦救难 依赖 非专业人员 非权利、无人格尊严、公开 现金、实物 生活困难被救济者 遭遇困难以后 不需申请，不需尽义务 不需符合被救者愿望
社会救助与社会保险
联系
互为补充、相互联动，共同构成社会保障体系的有机组 成。
区别
社会救助 保障对象 经费来源 权利义务 保障水平 低于最低生活标准的贫困居 民 以财政为主 单向性 最低生活保障线 社会保险 缴纳了保险费并符合法律规定的 劳动者 缴纳保险费形成社会保险基金 对等性 保障参保公民的基本生活水平在 发生相关损失时基本不受影响
持
（二）与社会保险并存阶段（1883-1934年）
英国进入了自由社会改良时代，原来的个人责任主义贫困
观念转化为社会责任主义贫困观。
1883年，德国颁布《疾病社会保险法》，率先在世界建立
社会保险制度。随后，1884年、1889年又分别颁布《工伤 事故保险法》和《老年和残疾社会保险法》。影响到整个
欧洲。
社会保险和社会救助有了明确的分工，社会救助的功能有
所弱化。
（三）多层面发展阶段（1935-1944年）
生存权作为一种社会权利的形成，保障生存权成了国
家的责任。
1935年，美国颁布《社会保障法》，成为真正具有综
合性特征的社会保障法律。
诞生的必然性
诞生了社会福利制度，现代社会保障制度的基本框架
（五）改革阶段（20世纪70年代至今）
ห้องสมุดไป่ตู้
（一）初期发展阶段（1834-1882年）
价值观念的转变，形成了道德主义和个人责任主义的
贫困观念，否定和抑制对贫困人员的救助成为这个时
期的特点。
1834年，英国新《济贫法》颁布，严格限制对具有劳
动能力的贫困人员的救济，设置最底层的救济标准。
贫困被视作罪行 具有世俗性的民间慈善组织显著发展，得到政府的支
（一）按救助的内容分类
生活社会救助 医疗社会救助
生产社会救助
住房社会救助 教育社会救助 灾害社会救助 护理社会救助 法律社会救助
（二）按救助方式分类
院内救助（indoor assistance） 院外救助（outdoor assistance）
（四）按救助的时间分类
2.劳动积极性的下降
3.社会救助管理效率低下
改革的理念：1.支援国民自理生活
2.推进受保人员的民主主义
3.提高服务质量
4.建立区域性福利社会
一、社会救助的发展过程
（一）萌芽阶段（1949年以前）
（二）形成阶段（1949-1952年）
（三）发展阶段（1953-1956年）
（四）调整阶段（1957-1965年）
由于失业、疾病、灾害等原因造成收入中断或者 收入降低并陷入贫困的人员和家庭实行补偿，以
保证其最低生活水平的一种社会保障制度。
（二）社会救助的几层含义
1、国家作为社会救助的实施主体，是其义不容辞
的责任。
2、社会救助的对象是贫困人员，只有在公民不能
维持最低限度生活标准时才发挥作用。
3.社会救助的标准是满足救助对象的最低生活需
时间性
财源 办理单位 动机
长期持续
公费（国库与地方政府以及团体） 政府为主 扶贫济困
临时、短暂性质
政府或民间 政府与民间 行善施舍
观念
解决方式 性质 目的 对方反应 工作人员 人权 给付 对象 时机 手续 被救愿望
社会团结
普遍及根本解决贫困生计 积极 消除贫困 不依赖 专业社会工作人员 权利、人格尊严、非公开 现金、实物、人力、技术训练 除本人外兼顾第三者包括家属等 未发生困难前，防患、遏制扩大 申请，有共同合作之义务 需符合被救者愿望
要，仅以维持公民的基本生存为限。
（三）社会救助的特点
权力与义务的单向性 按需分配 资金主要来自于财政 救助对象的选择性与全民性 保障水平的最低性 资格审查的严格性
二、社会救助与其他概念的关系
社会救助与社会救济 社会救助与社会保险 社会救助与社会福利
社会救助与社会救济
定期救助（长期、连续性）
如对孤寡老人、孤残儿童等长期处于贫困线下。
临时救助（短期、非连续性）
如失业救助、灾害救助等。
（三）按救助手段分类
现金救助
实物救助 服务救助 以工代赈
四、社会救助的基本功能
（一）对贫困人员的影响
保证他们的最低生活水平（生存）
提高贫困人员的生存能力（发展）
一、社会救助产生的背景
（一）生产社会化的深入 （二）收入水平差距的不断扩大
（三）家庭功能的弱化
（四）社会生产力的发展
（五）社会稳定的需要
（六）社会救助思想的存在 （七）救济机构的存在
二、社会救助的产生
（一）古代及中世纪社会中的社会救助萌芽
1.相互扶助
以血缘和地缘为纽带的共同体内部 消费领域和生产领域