从福利理念的变迁看中国社会福利社会化改革易松国丁华

从福利理念的变迁看中国社会福利社会化改革

易松国丁华

【摘要】中国从上个世纪末开始了社会福利社会化改革。文章结合西方国家社会福利理

念的变迁和福利实践，以中国城市的老年照顾为切入点，运用政策分析的框架，分析中国社

会福利社会化改革的背景、改革中所存在的问题及其原因，并提出改革建议。

【关键词】社会福利社会化社会福利理念老年照顾

【作者】易松国(1963-) 深圳大学社会学系主任、社会学研究所所长、副教授、博士；

丁华香港大学社会工作及社会行政学系，博士研究生。

“社会福利社会化”是一个中国特色的概念。经过20多年的探索实践，民政部对社会福利社会化概念有了一个比较明确的界定。2000年4月中旬，民政部在广东省召开了全国社会福利社会化工作会议，会议提出的“社会福利社会化”，就是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。西方文献并没有“社会福利社会化（Socialization）”这个概念，与之比较接近的是“社会福利私营化（Privatization）”，在台湾称之为“民营化”。有学者指出，所谓社会福利私营化是指政府将社会福利的供给，完全或部分转移到民营部门，同时引进市场经营规则，以价格机能调节供需，重视成本回收，并强调使用服务者的购买力和受益者付费等措施，以分配并有效利用服务的资

源。（1）Kolderie甚至认为只有在政府完全从所有福利服务责任中抽离出来才能实现真正的私营化。（2）事实上，大多数研究者认识到在社会福利领域存在的仅是修正的私营化，即尽管政府

的服务提供责任会减少，但政府还会维持政策制定和资金资助的责任。学者们强调，在社会福利私营化过程中由于竞争机制的引入，服务成本会降低、服务质量会提高、管理的灵活性会改善、人们的选择权会得到保障、政府垄断带来的无效率会降低。社会福利涵盖教育、医疗、住房和生活保障等各个方面。我国的社会福利服务对象主要包括孤残儿童、老年人、残疾人、伤残军人及贫困人群等。但从民政部的改革重心和全国各地的探索实践来看，社会福利社会化主要是指老年照顾服务的“私营化”。因此，本文以中国城市的老年照顾为切入点，根据实证调研

资料*，运用政策分析的框架，从福利理念、社会情境和改革计划及其实施等方面对我国社会福

利社会化进行理论上的分析和实践上的探讨。

一、社会福利理念的变迁

在西方福利国家发展的历程中，无论是国家在社会福利中的作用和地位，还是国家在社

会政策中所体现的福利价值和福利理念都发生了变迁。学者从不同的角度对西方各种福利思

*本文建立在“深圳市社会福利社会化改革”课题调研基础之上。作为课题负责人，作者在2005年底对上海、广州和温州等一些改革试点城市进行了深入的考察调研。

潮进行了划分，如将福利思潮区分为老自由主义、新自由主义和集体主义三种（3）或分为剩余模式、工业成就模式和制度再分配三种模式，（4）或将西方福利国家分为自由主义的（盎

格鲁—撒克逊模式，以英美为代表），合作主义的（欧洲大陆传统模式，以法德为代表）和社会民主主义的（斯堪的纳维亚模式，以瑞典为代表）。（5）但正如熊跃根所言，这些思潮总体上仍然不出左中右三种。（6）从根本上看，西方社会福利理论的发展在很大程度上反映了

国家干预主义与自由放任主义两大思潮的兴衰交替。

古典自由主义思想主张自由放任，认为市场机制可以实现社会经济的协调发展。新自由主义主张“反集体主义”的社会政策，主张社会保障的市场化、私人化、多元化。这种思想在整个19世纪统治了政府的政策，并且在20世纪的前几十年里仍旧十分具有影响力。然而，20世纪30年代大萧条时期，不仅是社会主义者要求大规模的政府干预，罗斯福在美国实行了新政政策。贝弗里奇呼吁政府提供福利，为福利资本主义提供了一条新的道路。

英国社会学家贝弗里奇在1942年11月向英国政府提出的《社会保险及有关服务》报告提出了三个原则；一是普遍性原则，社会保障的实施范围应包括所有公民，并且不论贫富都按统一的标准交纳保险金；二是政府统一管理原则，政府通过国民收入再分配组织实施各种社会保障措施；三是全面保障原则或公民需要原则。贝弗里奇的观点对西方现代社会保障理论和实践产生了重大影响。二战结束后，政府在福利管理和供给双方面的干预成为重要的治理模式。政府支出迅速增长，到70年代中期，在许多发达工业国家，福利支出几乎占国民

生产总值的50%或者更多（7）。

如果说20世纪30年代的经济萧条标志着右派自由主义思想的边缘化，那么70年代以“滞胀”为特征的经济衰退则标志着它的复兴。福利支出和经济增长的矛盾成为社会政策制

定中的基本问题，（8）国家福利被指责为高成本的原因。（9）随着凯恩斯国家干预理论逐渐失

效并成为众矢之的，新右派在70年代出现并且逐渐受到重视。它反对福利提供的集体主义模式，强调国家从社会保障提供中退出。新右派提出一些社会福利供给原则：第一，社会福利应该主要由竞争的市场提供，国家应该完全从社会保障中退出。第二，公共社会保障提供应该采取彻底的资产调查方式，这样能保证稀缺的公共资源服务于那些最需要的人。第三，国家应该制定规则来区分真正不能工作和能工作的穷人，应该鼓励后者去寻找工作。第四，公共福利提供的标准应该低于最低工资标准，这样能避免道德沦丧问题。这种以市场为取向的新自由主义强调市场的作用和力量，提倡私营化并依靠非政府部门满足社会福利需求，国

家只扮演最小化的剩余福利网的角色。（10）

尽管近二十年来，随着自由主义的复兴和新右派思潮的兴起，福利市场化（marketization）、私营化（Privatization）、去中央化（decentralization）、去管制化（deregulation）等等概念在不同的福利国家社会政策中得到体现和实行，但需要指出的是，福利理念在目前和将来都不会是简单的二分法，或是纯粹国家干预/自由市场，或是剩余主义/普遍主义。事实上，西方福利国家的福利政策开始关注如何在公共和私人部门之间，在平等和效率之间，在国家和市场之间寻找新的平衡，最终的目的都是为了提高成本效益和服务质量。