完善内外监督机制的实践与思考

检察机关完善内外监督机制的实践与思考

温朝晖*

现代检察官制度是基于对法官和警察行为的监督制约要求而产生的，承担着防范司法滥权的功能，但同时存在着自身如何应对不被信任的问题。我国的检察权是法律监督权，这种权力本身也面临着如何被监督的疑问：一方面，因监督制约而不同程度地影响了检察权独立的保障，另一方面，检察权又因监督制约的不足导致权力容易异化。在行使检察权的过程中，如何解决干扰、妨碍检察权独立行使的不利因素，又要在容易产生检察权滥用的环节设置合理的制约机制，是保障检察权合法有效运行的前提。

一、检察权监督制约机制的基本模式

从监督的方式来看，监督有来自外部的监督，也有来自内部的制约。从监督的属性来看，监督可区分为权力监督（以权力制约权力）和权利监督（以权利约束权力）。分析研究我国政治构造和现实状况，目前对检察权的监督主要有下述三种：

（一）外部权力约束的监督机制

通过权力的分立和制约，避免权力过分集中导致权力滥用的权力运行规则，同样适用于检察权。在目前的宪政构架下，我国对检察权的外部权力监督和制约机制主要是通过人大、政府、法院和检察院之间的权力划分以及最高权力、行政权力和审判权力对检察权的监督制约来实现的。其一，人大作为国家最高权力机关，有权对检察工作依法实行监督。其二，在我国宪政体制下，检察权与审判权虽然是彼此相互独立的两种权力，但是在职能分立上还体现为一种制约关系。基于检察权的请求性、诉讼性及审判权的终局性、中立性等特点，行使检察权的诸多行为最终要受到审判权的裁决，从而防止检察权的滥用。其三，行政权对检察权进行制约的一个重要机制，是在刑事诉讼*江西省财经大学在职法律硕士

中基于诉讼职能与职权的分工而产生的公安机关的侦查权与检察权的相互制约。如对人民检察院不批准逮捕或不起诉的决定认为有错误，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。

(二)以权利约束权力的机制

根据国家权力来源于公民权利的现代国家观念,权利和权力存在着相互依存、相互制约的关系，人民权利成为制约和平衡国家权力的一种社会力量。检察权作为一种国家权力，也同样要受到人民权利的制约。这种制约形式，一是通过宪法和法律分配给公民的广泛性实体权利，建立与健全同权力结构相平衡的权利体系，以抗衡权力并为权力限定边界；二是通过赋予当事人以广泛的诉讼权利、救济权利，以抵抗、制止检察权的滥用和对权利的侵犯；三是通过社会权利的行使，如社会舆论，对检察权的行使进行监督。从权利监督、制约的视角来看，我国对检察权的监督制约中，受“权力本位”的观念影响，诉讼中公民权利对检察权的监督制约功能并未充分彰显，甚至有时出现偏差，但是通过完善程序性的权利保障，可以强化对检察权的监督制约。

（三）内部监督的制约机制

检察权统一行使是检察活动的一个基本原则。但是，这一原则并不排斥对检察权的具体权能实行职权分离。通过内部的职权分工，建立避免检察权滥用的制约机制，这是检察机关内部工作原则。检察职权内部的分工和制约机制包括上下级检察机关和检察官之间，以及同一检察机关内部不同职能部门之间和不同检察官之间的分工和制约。在检察机关内部，一直都非常重视内部的监督制约机制，最高人民检察院出台的《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》，就是检察机关为强化内部制约而制定的指导性文件施行于检察系统内部。

二、监督制约检察权的现行体制

社会上，有人对检察权的运作情况缺乏了解，误以为检察机关只监督别人而自身不受监督，因而存在“谁来监督检察院”的顾虑。事实上，检察机关和检察权自始至终都有来自有关国家机关和社会媒介等各方面的监督，检察系统内部也一直强调自觉接受监督，并探索建立和完善人民监督员制定、全程同步录音录像制度等监督制约制度。就目前而言，检察权的监督制约上主要有以下机制：

（一）在外部监督方面，设立可操作性强的外部约束机制

1、坚持党领导检察工作的机制。领导必然包含监督的内容，监督是行使领导权的一个方面，党的组织领导、思想领导和政治领导，是对检察工作的最强有力的监督。在重大决策、重大部署、重大问题上，必须执行党内请示报告制度；检察机关的重要人事安排，先由党内提名，再按法律程序任免；有关重大事项处理，要服从党委政法委或者纪律检查委员会的协调；检察机关的党组织和党员，要服从上级党组织和党的纪律检查委员会的监督。

2、各级人大及其常委会的监督制约机制。人民代表大会制度是我们的根本政治制度，检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。检察机关要向人大及其常委会报告工作，接受人大及其常委会的执法检查、工作评议；主动向人大代表通报检察工作情况，接受人大代表的询问、质询；主动向人大代表通报检察工作情况，接受人大代表的询问、质询；认真办理人大交办的案件和人大代表的议案、建议，使检察机关与人大代表的联系经常化、制度化和规范化。

3、各级政协的民主监督体制。政治协商制度是我国的一项基本政治制度，“一府两院”的工作要接受政协的民主监督。因而，在每年召开的各级政协会议上，检察机关的工作报告要接受政协委员的评议；对于政协委员关于检察工作的提案和建议，检察机关都要认真对

待和回复。

4、人民群众和新闻媒体的社会舆论监督体制。人民群众和新闻媒体对国家权力的监督，是民主政治的必然要求。检察机关接受社会监督主要体现在：建立举报制度和“检察长接待日制度”，热情接待人民群众的来信来访，认真处理对检察干警的投诉；建立刑事申诉案件、不起诉案件等公开审查制度，保障人民群众的知情权，增大办案透明度，接受人民群众监督，听取发案单位、案件当事人、律师及其他群众对检察干警执法情况的意见；明确规定对新闻媒体反映的检察机关及检察人员在执法活动中存在的违法违纪问题，必须认真核实，及时处理等。

5、诉讼程序上的监督约束机制。在民事诉讼、行政诉讼中与法院相互监督；在刑事诉讼中接受公安机关、人民法院在诉讼程序上的制约和律师的监督，而刑事诉讼中人民法院依法所作的判决、裁定，是代表国家所作的具有法律效的司法判断，是对检察机关办理案件的最为有效的刚性监督。

（二）在内部约束方面，建立有效的内部制约机制

1、上级检察机关对下级检察机关的领导和监督。最高检察院领导各级检察院，上级检察院下级人民检察院，上级检察院对下级检察院开展业务工作的指挥、指导和监督制约，上级检察院做出的决议和决定，下级检察院必须遵守和执行等。近些年来，检察机关不断强化上下级之间的这种领导关系，如强化上级院对下级院办案工作的管理控制机制，地方各级人民检察院对办理的案件要报上级院备案审查，省级院以下办理的案件作撤案、不起诉处理要报上级院审批，上级院有权直接或指令下级检察院的错误决定等。

2、检察机关内部各业务部门的职能分工和互相制约。将法律赋予的职务犯罪侦查权、侦查监督权、公诉权、控告申诉检察权、民事