谈公共危机事件中政府对网络舆论的引导

谈公共危机事件中政府对网络舆论的引导
□杨发坤，邱荣利
（复旦大学，上海200433）
摘要：在互联网信息时代背景下，作为公共危机事件管理主体的政府如何有效引导网络舆论，充分发挥网络媒体在公共危机事件处理过程中的积极作用是一个需要认真研究的问题。

本文从网络舆论涵义及特点入手，分析了目前我国公共危机事件中政府应对网络舆论存在的主要误区，提出了政府在公共危机事件中有效引导网络舆论的具体方法。

关键词：公共危机事件；新闻媒体；网络舆论；网民
中图分类号：D630．1文献标识码：A文章编号：1007－8207（2010）07－0009－04
收稿日期：2010－03－30
作者简介：杨发坤（1980—），男，湖北恩施人，复旦大学社会发展与公共政策学院博士研究生，讲师，研究方向为社会治理与公共政策；邱荣利（1973—），男，台湾台北人，复旦大学社会学专业博士研究生，研究方向为社会学。

目前，我国正处于社会转型时期，各类公共问题频繁出现，影响面越来越大。

而随着互联网信息技术的飞速发展，网络已成为人们生活、工作、学习中不可缺少的一部分，也是人们获取新闻信息及发表言论的重要渠道，其影响无处不在，一个热点事件瞬间就能形成巨大的网络“舆论风暴”。

公共危机事件本身所具有的突发性、破坏性、紧迫性、广泛关注性、连锁反应性等特点及其对社会的重大影响，使其具有极强的新闻价值和舆论价值，很容易成为媒体和社会关注的焦点。

作为公共危机事件管理主体的政府，如果在处理公共危机事件时忽视网络媒体或不重视网络舆论，就很容易受到广大网民的质疑与批评，引发网络“舆论审判”，从而影响政府有效处理公共危机事件。

因此，在公共危机事件中，政府如何有效引导网络舆论，既能充分发挥互联网在舆情表达中的积极作用，又能有效地控制和消除其负面影响是一个值得研究的课题。

一、网络舆论的内涵及特点
网络舆论就是网民在互联网上表达、传播对某一社会现象或焦点问题所表现出的多数人的、具有相当影响力的、带有倾向性的意见、言论的总和，对社会发展及有关事态的进程产生着一定影响。

它主要通过网民新闻跟贴、论坛发帖、博客、聊天室、个人网页、电子邮件、QQ群等多种网络传播方式发表自己对某种现象或焦点事态的看法，展开讨论、争辩、碰撞，最后实现认同，并以大量网民大体一致的观点来影响事态的格局。

根据中国互联网络信息中心（CNNIC）2010年1月在北京发布的《第25次中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2009年12月，我国网民规模已达3．84亿，互联网普及率达到28．9％。

可以看出，伴随着互联网的日益普及以及其在公民现代生活中扮演角色的日益重要，网络舆论作为不容忽视的新型舆论形式已引起包括政府、媒体、受众在内的广泛的社会关注。

网络媒体新闻传播除具有广播、电视、报刊三大传统媒体的“共性”之外，还具有以下特点：信息传播的快捷性、信息海量性、传播范围的全球性、信息交流的互动性、技术多媒体性等。

正是因为网络媒体不同于传统媒体的特点决定了网络舆论呈现出与广播、电视、报刊等舆论的不同特征：
一是网络舆论主体的匿名性与虚拟性。

网络社会是一个借助互联网所构筑的虚拟社会，这个虚拟社会中的公民拥有区别于现实生活中的虚拟身份，个人的真实身份可以在网上得到相对隐匿。

正是由于舆论主体的匿名性与虚拟性，使得网民可以在网络世界里更加大胆、更加自由地表达自己的想法、意见和情绪，同时也会导致网络舆论的失真、盲目和非理性。

二是网络舆论传播的即时性和开放性。

网络媒体几乎是更新速度最快的媒体，一旦有重大新闻事件发生，特别是突发性的公共危机事件，网络媒体会在第一时间给予追踪、报道，并且时时跟进最新动态。

当事件成为新闻媒体的热点，同时也就自然成为了舆论关注的焦点。

由于网络本身的开放性，打破了空间、地域的限制，网民可以通过发贴、跟贴或在博客中发表自己的观点和想法，这些观点不需要经过传统媒体的多道把关及筛选程序。

由于网络舆论的及时性和开放性，导致任何一件公共危机事件都可能在极短的时间内形成舆论的狂风暴雨。

三是网络舆论信息的海量性与分散性。

互联网在空间容量上所具有的巨大储存功能使网络舆论不会受
公共管理理论
版面和时段限制，而且超链接的独特功能使得网络能很快地汇总、整合各种舆论信息，既能从纵向上保存历史信息，也能从横向上最广泛地收集多元信息。

大量的网络舆论信息来自于极其多元的舆论主体，作为主体的网民又是由各种各样的人群组成，他们分散在世界的各个地方、各个层次及各种职业中。

在公共危机事件中，网络舆论信息的海量性与分散性无疑会给政府管理和引导网络舆论带来诸多困难。

四是网络舆论的多元性与互动性。

网民是由拥有不同的信念、价值体系的人群组成，加上网络的匿名性带来的自由与开放，就为网络舆论的各种文化类型、思想意识、价值观念、道德信仰找到了立足之地，网络就成为了多元价值观念表达的平台。

在这个平台之上，网民可就自己关心的话题自由地展开讨论、交流意见，各种想法、观点在双方或多方的交流互动过程中逐渐形成对事件的看法和评价。

互动性增加了网民参与网络舆论讨论的积极性，也促使网民进一步关注事态的发展变化。

二、公共危机事件中政府应对网络舆论的误区
在公共危机事件中，由于网络舆论主体构成极其复杂，政府对舆论信息的真实性很难实施监管，而且网络舆论极具扩散性，以至在信息传递中夸大、扭曲事实的现象屡见不鲜，使广大网民被误导。

从近些年的公共危机处理情况可以看出，政府部门工作人员还缺乏应对网络媒体、引导网络舆论的能力和技巧，缺少网络舆论危机意识。

笔者认为，当前，政府工作人员在公共危机中应对网络舆论的主要误区有以下几点：
（一）不够重视网络舆论引导
长期以来，我国的舆论引导习惯于采用行政管理方式，而网络的飞速发展严重冲击了传统媒体管理的方法。

以前，宣传部门一个指令就可以让媒体对事件不报道、不转载，而网络的出现，使每个网民都可以成为自由的信息发布者与传播者，网络舆论管理难度较大。

这样的新形势对传统的宣传方式、舆论引导方式提出了巨大的挑战，而很多政府部门往往又容易忽视网络舆论的影响。

近年来，许多公共危机事件就是由于网络舆论的推波助澜而演化成的，如湖北天门事件、陕西华南虎事件、重庆最牛钉子户事件等。

这些公共危机事件大多都是由于政府工作人员忽视网络舆论、缺乏网络媒体素养造成的。

政府工作人员特别是基层政府工作人员对于网络媒体的运用还处于初级阶段，不熟悉网络传播的规律，缺乏引导网络舆论的知识和经验，甚至在认识上也不太重视网络舆论。

（二）封锁信息，不愿直面网络舆论
公共危机事件发生后，政府部门作为权威信息的掌握者，经常担心事件一旦公布会造成公众恐慌，影响社会稳定，首先想到的就是如何封锁信息，心存侥幸地希望隐瞒实情来控制舆论。

有的事件已引起网民的极大关注和强烈反应，甚至出现铺天盖地的责问和批评，而有关部门还是沉默不言、不予理睬。

如河北石家庄的三鹿奶粉事件，相关政府部门一度隐瞒真相或保持沉默，造成了严重的社会影响；“非典”初期，相关政府部门出于种种考虑而封锁了疫情消息、保持沉默，结果网上“小道消息”遍布，造成了网民的恐慌和不满。

此外，大量的矿难、交通安全事故等，经常出现隐瞒真相、封锁信息等情形。

事实证明，政府部门在危机事件中过度封锁信息、隐瞒真相、沉默不言必然激起网民的不满与反感，很容易招致网络舆论的强烈谴责和愤怒，引发网民的极端情绪，造成危机事件处理的尴尬局面。

（三）反应迟缓，网络舆论应急准备不足
反映快捷、传播迅速是网络舆论兴盛的天然条件。

与传统媒体舆论相比，网络舆论具有快速形成的特点，打破了空间地域的界限。

在对公共危机事件的报道中，网络媒体在信息容量以及发布速度上都具有相当的优势。

由于一些领导干部不熟悉网络传播规律、缺乏网络舆论引导的经验，对网络媒体报道会迅速成为舆论热点甚至引发社会不稳定的问题估计不足，致使公共危机事件处理变得更加困难。

面对网民的质疑与追问，有的基层政府部门迟迟不作回应、不及时表明正确的态度。

网络舆论应急准备不足，缺乏政府的声音，以至网上传言四起、充满真真假假的信息。

如辽宁海城学生豆奶中毒事件、海南“蕉癌”事件、山西黑砖窑事件等。

（四）缺少专门的网络舆论监控分析人员
当前，特别是在公共危机事件中，政府部门缺少专门的网络舆论监控与分析人员。

政府的主要工作大都集中到危机事件本身的应对与处理上了，而没有专人来收集、整理、分析网上的各种舆论，相关领导也就很难知道广大网民关注的焦点。

加上网络媒体“把关人”功能较传统媒体相对弱化，就有可能导致危机事件的假信息、不实报道泛滥，从而误导网民，导致网络舆论极端化，不利于危机事件的处理与平息。

在危机发生后，因缺乏对网络舆论的分析与监控，没有网络舆论应急预案，各相关部门领导很难准确拟定网络舆论引导意见。

加之政府工作人员的危机网络舆论控制水平有限，很难过滤一些不真实的网络舆论。

三、公共危机事件中政府有效引导网络舆论的思考
网络媒体已成为公众获取相关新闻信息的重要渠道，是公众及时与政府沟通的重要平台。

在公共危机事件中，政府对网络舆论的积极引导可以凝聚人心、团结民众，有利于公共危机的处理；如果放任自流、任其发展，负面网络舆论就可能会扰乱视听、混淆是非，严重影响公共危机事件的处理。

在危机事件处理过程中，积极有效地引导网络舆论应成为政府的一项重要职责。

对于政府在公共危机事件中如何更加有效地引导网络舆论，笔者从以下几个方面作了思考：
公共管理理论
（一）第一时间发布公共危机事件的核心信息，掌握网络舆论主动权
公共危机事件发生后，政府有关部门要在第一时间在网上发布危机事件的核心信息，抢占舆论先机，避免网上谣言，掌握网络舆论的主动权。

清华大学刘建明教授认为，“第一时间”不仅是信息发布“提速”的代名词，而且是阻遏不良信息扩散的监控力，以最快的速度告诉网民真实情况，迅速到足以杜绝网上谣言的出现和传播。

快速反应和第一时间发布信息是对公众知情权的尊重，容易得到公众的信任、理解与支持。

就传播速度而言，传统媒体从获悉危机事件到传播事件要经过采访、制作、发行等程序才能将信息传达到公众，而网络可以实现信息的即时发布，迎合了广大网民对事件信息的迫切需求。

危机事件出现后，网民可能会因对事件缺乏准确的信息而心生许多疑问，此时政府如果反应迟缓或保持沉默甚至封锁消息，自然会导致大量谣言在网上肆意传播，一旦谣言盛行，政府再公布事实真相，网民也很难相信。

重大的公共危机事件的起因在短时间内难以查清，第一时间发布信息往往有很大难度和风险，但政府部门也不能等到事件原因查明后再上网发布信息，这样会错失引导网络舆论的先机。

在事件发生之初，即便不可能给网民完整、全面的信息，也要将已知和可公开的信息及时发布，满足网民的知情权。

（二）全面分析网络舆论情况，公开事件的最新动态
在危机事件处理过程中，政府相关部门要在全面分析网络舆论情况下作出积极回应，公开事态的最新情况，最大程度地满足网民的公众知情权，达到消除误解和矛盾的目的。

公共危机具有破害性，事关社会大众的切身利益，往往会引起公众对信息的渴求和网络“舆论风暴”。

网络舆论的多元、分散和匿名的特点，使网民可以自由发表各种各样的看法和疑问，形成“海量”的舆论信息，其中真假并存。

政府工作人员要对网上舆情进行调查与分析，捕捉有倾向性的问题与评议，把握网民关注的焦点并及时给予回应，同时也可将网络舆论作为政府危机决策的重要参考。

对于涉及不同部门、不同地区的重大网络舆情要及时提请相关部门注意，做到早发现、早报告、早处理。

如近年来的“非典”、禽流感、猪流感等危机事件的处理都表明，对公共危机事件的处理公开度越高，处理就越顺畅、公众情绪也就越稳定，政府也会得到各界民众的支持与合作。

因此，政府部门在不违背保密原则的前提下，应向网民提供尽可能多的信息，以公开、透明的方式，全面、客观、真实地将信息发布到网上，让网民了解事件处理的进展情况。

国务院原副总理吴仪在针对食品药品安全事故的应急体系建设时曾经说过：“处理突发事件的一条重要经验就是，一定要及时发布准确权威的信息，把事情原原本本地告诉公众。

越是公开透明，社会反应就越平静，反之，则小道消息满天飞，人心惶惶。

”
（三）邀请相关领域的权威人士出面说明情况，发挥“意见领袖”作用
政府部门要依靠自己掌握的社会资源，主动邀请各相关领域的权威专家向网民提供准确权威的知识和信息，有效地引导网络舆论。

美国传播学家霍夫兰说过，第三方权威信源的可信度越高，其说服效果越好。

霍夫兰的“传播者的可信性与说服效果关系研究”表明，可信性包括两个要素，一是传播者的信誉，包括是否诚实、客观、公正等品质条件；二是专业权威性，即传播者对特定问题是否具有发言权和发言资格。

由于每个人处理信息的能力不同，人们主动选择信息的行为会遵循一种“权威法则”。

在危机事件中，网络带来的各种信息会使部分网民失去判断力，甚至无所适从，他们会更加强烈地依赖权威意见，同时也需要权威人士为其解疑。

公众在危机事件中追求的是真实、公正、可靠的信息，权威人士出面说明情况会让网民觉得更加值得信赖。

各类专家、学者、行业领军人物在某一领域里具有较为权威的发言权，是天然的“意见领袖”，可以请他们到网上参与网络互动，争取更多网民的支持理解。

（四）做好网络舆论议程设置，把握网络舆论走向
“议程设置”是由美国传播学家麦库姆斯等人提出的关于大众传播理论的一个重要假设，认为大众传播具有“议事日程”的功能，媒体的新闻报道和信息传达活动以赋予各种“议题”的不同重要程度的方式来影响人们对“大事”的判断。

这个理论告诉我们，媒体具有“议程设置”的功能，社会大众倾向于关注和思考媒体所注意的那些问题，并按照大众传媒给各个问题确定的重要性和次序来分配自己的注意力。

因此，面对突如其来的危机，政府要把握好网民心理，在各舆论话题中找出哪些是网民们最关心的问题，哪些是需要优先考虑的问题。

相关部门可以根据形势的需要，通过网络媒体的“议题设置”来把网民的注意力引到特定的方向，从而达到引导网络舆论朝着有利于危机解决的方向发展。

在关于公共危机的网络舆论面前，政府工作人员要在综合分析各种舆论的基础上，积极有效地发挥自己的议程设置能力，通过对危机事件报道和“舆论领袖”意见进行精心策划，全面地设计和安排网上信息发布的规模、手段、形式，确立网民们关心的焦点问题和中心话题，体现出政府在网络舆论引导上的主体性。

例如，各大网络论坛应围绕国际国内发生的与网民有关的重大新闻事件特别是公共危机事件而精心设计讨论
杨发坤，邱荣利－谈公共危机事件中政府对网络舆论的引导
How the Government can Steer Internet Opinion in times of Public Crisis
Yang Fakun ，Qiu Rongli
Abstract ：In the internet information age ，the question of how a government that prioritizes public crisis management can effectively steer internet opinion and utilize internet media to full extent and to good effect in the process of dealing with public crises ，is worthy of in－depth research．This paper ，starts by studying the meaning and characteristics of public crises and internet opinion．After analyzing the government＇s shortcomings in responding to internet opinion during public crises ，we suggest some detailed ways in which the government can influence internet opinion more effectively．Key words ：public crises ；internet opinion ；government guidance
的主题，并引导网民对此话题展开讨论，达到舆论引导的目的。

政府部门还可以设置相关危机事件的网络专题，围绕某一特定事件或主题设计专题网面，进行文字、视频、图片、即时新闻的集中报道。

设置网络专题可以把分散的信息集中起来，有利于政府与网民的良性互动和把握网络舆论走向。

（五）积极主动与网民沟通，妥善处理负面网络舆论
公共危机事件发生后，一些网络新闻媒体为了迎合网民的求新、求异的心理，对危机事件进行负面的拓展和延伸报道，常常产生很大的负面影响。

面对负面网络报道和舆论，政府相关部门的领导干部要保持诚恳、谦和、宽容的态度，不要轻易表现出攻击性、对立性、强硬性的情绪，应尽最大努力向媒体和网民讲清事件的真相并提供各种有利的证据。

当网络媒体对危机事件报道出现偏差时，政府部门如果轻易对其指责或批评，只会招来媒体与舆论的反抗。

如果政府在处理危机事件时的确存在一些问题，应该马上承认错误，并对媒体的关注表示感谢，同时介绍事件最新处理情况和改进措施。

当公共危机事件的网络负面报道出现后，政府相关部门的首要任务是及时向网民表明自己的态度和立场，积极主动地与媒体和网民沟通，坦诚相待，说清事件真相，指出媒体报道的失误，要求停止相关失误报道。

同时，还要通过开展各种公关活动取得公众的理解和信任，塑造良好的政府形象。

可以说，正确回应和妥善处理负面网络舆论除了要求政府工作人员具有良好的修养和素质，还要熟练掌握各种危机公关应对技巧，提高其变负面报道为正面影响的能力。

（六）网上信息发布应前后一致，避免相互矛盾因公共危机事件具有重大的新闻价值，当其发生后，会在很短的时间内吸引各网络媒体和网民的关注。

此时，政府各部门都可能面对众多媒体记者的采访和追问，极易出现各部门表态无序、各说各话的情况，这种信息的不一致往往会导致公众的猜疑和恐慌。

其中，最容易让政府丧失公信力的就是政府自己在网上发布危机信息时前后矛盾。

“统一口径”是危机公关的重要原则和技巧。

政府在危机事件的信息发布上要保持前后一致、避免相互矛盾，就要对事件的相关问题做认真、充分的准备，确
保拟发布的信息科学与严谨，确定专门的新闻发言人统一向各大媒体发布信息，其他工作人员应回避媒体的采访。

另外，政府各相关部门的对外信息要保持统一，不能相互矛盾，使网上宣传资料与其他文件资料高度一致。

（七）引进高端网络技术人才，加强对网络舆论信息的把关
加强对网络舆论信息的把关就要引进高级网络技术人才，分析、收集网络舆论信息，用先进技术阻止不良信息。

网民是个复杂多样的群体，对同一种现象可能发表多种不同看法与意见，这些看法与意见中充斥着各种不良信息，极易污染网络舆论环境。

尤其是公共危机事件发生后，有些别有用心的极端分子专门在网上发布一些虚假有害的信息，扰乱网民的视线，引起公众恐慌。

对此，政府部门在网络舆论引导上，应加强对网上信息的把关，尽可能地阻止、过滤掉不良信息。

因此，政府部门相关工作人员要加强学习网络技术控制手段，运用最新信息过滤技术阻止不良或过激言论的进入。

政府在各大危机事件专题网站上要推出发贴规则，加强监控，对于一些故意捣乱的信息应直接删除。

当然，要全方位控制网络信息的发布是不可能的，因此，加强对各大网站舆论的监控是必要的。

总之，政府要真正做好危机网络舆论引导工作，提高危机网络舆论处理能力，必须培养一支综合素质强的网络舆论专业队伍，完善网络舆论信息收集研究机制，健全网络舆论回应机制与反映重大问题的处置机制，建立健全相关法律制度来规范网络管理，这样，才能提高政府公共危机管理的能力和效率，更好地化险为夷、化“危”为“机”。

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（责任编辑：王秀艳）
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