我国城市规划中公众参与制度问题及对策研究

我国城市规划中公众参与制度问题及对策研究

发表时间：2010-05-26T15:41:59.170Z 来源：《赤子》2010年第2期供稿作者：侯波焦琛

[导读] 于上世纪六十年代率先在欧洲兴起的“公众参与”城市规划实践活动，目前在我国尚处于起步阶段。——借鉴美、英、日相关经验

侯波焦琛（内蒙古鄂尔多斯市东胜区规划局，内蒙古鄂尔多斯 017000）

摘要：于上世纪六十年代率先在欧洲兴起的“公众参与”城市规划实践活动，目前在我国尚处于起步阶段。这里介绍了国内公众参与制度的发展及现状。通过借鉴国外的成功经验，并结合我国的具体实际情况，对现在国内公共参与制度的制度建设中存在的问题进行分析，提出了解决相关问题的对策。

关键词：城市规划；公众参与；国外经验；制度研究

1 公众参与制度的兴起及意义

城乡规划中的公众参与在英国产生于上世纪六十年代。当时，英国的《城乡规划法》中的参与模式受到了挑战。原因是一些规划提案虽受到某些利益团体的反对，但有时也会不了了之，使得规划不免带有某些政治色彩。其结果促使公众更加主动直接地参与规划。

公众参与从社会学的角度讲，是指社会公众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内进行的社会活动；从公共政策的角度看，是指公众参与政策制定，从而确保政策顺应民意和政策的正当性。城市规划中的公众参与是指在城市规划领域内，社会公众有权通过一定的程序或途径参与一切与城市规划相关的决策活动和实施过程，表达关切、施加影响，从而有效地维护自身权益。

2 国外公众参与制度的经验及对比

2.1公众参与的法律保障

英国的《城乡规划法案》是公众参与制度最有力的保障。英国的立法甚至认为，公众参与是英国规划法规体系的“骨架”。1990年的立法更是规定，编制规划必须完成八项法定程序，才具有法律效力，其中公众参与即是一项重要的内容。

日本城市规划公众参与制度是通过《城市规划法》和《建筑基准法》来保障的。在这样的制度环境下，以区市町村基层政府为主体、市民参与下制定地区规划和社区规划的活动开始逐步制度化。

美国的规划法规体系是联邦政体下的产物。美国采用的是联邦政府和各州分权而治的政体，与其他西方民主国家相比，美国各州政府对地方的影响比联邦政府要大。三权分立的施政纲领，公开听证的准司法程序，以经济机制为主导的规划调控原则，以强大的法庭系统做支撑的规划监督体系，使得美国的规划法规在立法和实施上能够较好地平衡各方的利益，保障公众在城市规划制度制定上的参与权。

2.2公众参与的方式

英国公众参与方式有：（1）咨询文件，它是基于一个比较复杂的事项所涉及的多方面问题所做的咨询。（2）联络组。联络组的主要工作是为了确保双方交流的通畅，以及在出现任何争议点时能够尽快处理解决，并且把处理结果尽快反馈给利害相关人。（3）行政听证制度。依照英国关于土地使用方面的程序规则的形式、效力及其程序的差别，可将适用于城乡规划方面的听证方式分为一般地方质询会、重大规划质询会、非正式的意见听取会三种。

在日本，社区建设协议会这一社区组织在地区规划中起着十分重要的作用。协议会通常设有常务委员会来组织居民大会等活动，协议会的会议以公开会议的形式举行。而在总体规划中的公众参与，一部分是通过参加各区政府组织的规划审议会、规划编制委员会或各类规划协议会等的会议，但市民参与的机会十分有限；另外，大部分的市民只是通过一些宣传材料或者参加规划说明会得到有关规划内容和审议程序等的信息。规划的宣传渠道仍然有限，相关的宣传工作还不充分。

2.3规划执行的监督实体

在英国规划执行监督体制中，环境事务大臣、政府督察员、规划监督机构、听证会等都作为执行的监督实体，发挥着重要的作用。其中事务大臣负责批准并公布经修改的区域空间规划。

在美国，联邦、州和地方等各级政府都采用了立法、行政、司法“三权分立”的模式，各级政府的规划活动都深深地扎根于这一政治体制之中。三权分立的运作机制，不仅把美国城市规划中的法规制定、行政管理和执法监督3个相互制约的因素紧密地连续起来，而且使得规划活动在联邦、州和地方的每个层面都能进行有效的自我修正和调整，形成良好的内部循环，不需要很多的自上而下的行政监督和强制干预。

3 我国公众参与制度存在的问题及对策

3.1公众缺乏参与的制度和途径、参与规划形式单一

针对我国情况，首先，需要拓展公众参与层次。公众参与已有一定基础的城市，应积极拓展公众参与层次，鼓励社会公众与政府、规划部门一起参与规划工作。要提高规划编制和审查阶段中参与人员专业的多样性，邀请法律、经济、社会等各个领域的专业人员共同参与；要提高公众会议及听证会时参与代表的广泛性，注重公众代表职业结构、年龄结构、地域结构等比例的合理性。

其次，要丰富公众参与手段，发展公众参与组织。借助更多的技术手段用于协助在与规划相关的决策中完成公众参与，如地理信息系统的利用，匿名投票硬件的使用，以及配套软件的开发等。而非政府组织作为重要的公民表达意愿的公益性社团，是一种有力的公众参与模式。培育城市规划民间组织，鼓励和支持他们开展各种城市规划社会监督和公益活动，使其在城市规划知识教育、城市规划制定、城市规划执法监督方面发挥更积极的作用。

3.2公众参与规划效果欠佳

就目前而言，我国公众参与规划的效果十分有限，几乎尚未涉及真正意义上的参与规划，同时公众参与规划缺乏法律强制性和制度保障，造成参与的随意性。因此，这种有限的和任意的参与规划方式所取得的效果是可想而知的，而出于某种需要的公众参与无疑不利于城市规划民主决策，不利于城市规划根本宗旨的实现，最终必使城市规划目标实施结果大打折扣，给规划带来更多的对立而不是支持者。

3.3规划信息的非可达性

规划信息的可达性是公众参与城市规划的基础和前提。公众首先必须具有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。然而，在我国，目前尚未有有关的法规条例规定哪些信息可以对公众公布，哪些信息必须对公众公布。于是，出于稳妥起见，很多政府部门对信息和资料采用一刀切的作法，即使不同的政府部门之间，获取相关的信息尚需层层请示。