我国人口城镇化的难点与对策

2011年第10期

HONG GUAN JING JI GUAN

LI

○相

伟

城镇化包含了人口集聚、土地利用变化、产业升级、空间流动等过程，表现为人口城镇化、土地（空间）城镇化等多种形式。人口城镇化是从“人”的视角实现城镇化，内涵是人口由农村向城镇集中，以及与此相伴的生产、生活方式的转变；人口的空间集中是基础，生产方式、生活方式转变是内核和关键。近年来，在贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的背景下，许多地区开始给予农民工“市民化”待遇，但对人口城镇化的难点和风险却重视不足，而这恰恰是走好人口城镇化之路的重中之重。

一、人口城镇化是我国当前城镇化的核心

（一）人口城镇化是城镇化的“本源”

尽管城镇化的表现形式有多种，但“人”才是城镇化的惟一主体，实现人口生产生活方式的转变升级，才是城镇化的出发点和最终归宿。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾把我国城镇化作为影响21世纪人类社会进程的两件最深刻事情之一：中国在不足100年的时间内（即新中国成立后的100年），要实现约5亿劳动力从农村转移向城

镇，几乎相当于西方世界在160年的时间里，才能达到的人口和劳动力城镇化。这是对人类社会现代化进程的促进。因此，走稳、走好人口城镇化之路，将是我国对人类社会的重要贡献。

（二）人口城镇化是解决城镇化中累积问题的必然

改革开放以来，我国城镇化取得了较大成就，但也存在一些问题。较突出的是，过于重视城市空间拓展，而忽视了提高人口城镇化水平。一是土地城镇化的速度远高于人口城镇化的速度。自1996年以来，城镇建设用地面积增长了3.38倍，但同期城镇人口仅增长了1.08倍。二是没有为农民真正转为市民提供更多的机会。当前，我国统计的城镇人口中包含了1.67亿农民工，绝大多数的农民工并没有享受到城镇公共服务，且参加社会保险的总体水平较低。目前，大部分农民工的家庭成员仍然居住在农村（2009年农民工群体带眷系数仅为0.22），农民工仍然大规模定期往返于城乡之间。要解决这些问题，必须把人口城镇化放在优先位置。

（三）人口城镇化是促进经济发展方式加快转变的客观需要

转变经济发展方式，是我国未来一个时期的核心任务，近期的重点是调整需求结构，提高内需在经济增长动力中的比重。推进人口城镇化，有利于扩大消费，优化投资结构，促使进城农民工转变为市民，可以有效激发其消费潜力。据测算，每年转变1000万农民工可增加240亿元消费。把农民工完全转变为市民，需要大量的消费性投资，如教育、公共卫生、住房、交通通信等。这将有利于改变投资过于集中在加工制造业和房地产业的格局，促进投资结构优化。

建立创新驱动型的经济发展方式，是我国的迫切目标，其基础是加快人力资本积累。人口城镇化是提高人力资本的有效手段：一是有利于进一步解放劳动力要素。当前，我国每个农村劳动力在农业中投入的劳动折合成工作日算，一年只有近

50个左右，而城市劳动力据估算折合将近500个。二是有利于提高人

力资本积累速度。经验数据表明，同一个人在农村和城市两种不同生活境况下，在城市中人力资本的积累速度约比农村高5~10个百分点。

二、人口城镇化中的难点（一）人口继续向城镇集聚的难

我国人口城镇化的难点与对策

观察与思考

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度加大

1．农村迁移人口的结构转变增加了集聚的难度。传统上向城镇集中的农村人口主要是剩余劳动力，未来将转变为农村家庭。当前，农村剩余劳动力主要集中在40岁以上，继续向城镇转移的难度较大。以农村剩余劳动力为主体可以支撑城镇化率提高4~5个百分点，但如果没有体制改革或技术创新进一步释放农村劳动力，到“十二五”末期，我国城镇化率增速将遭遇“硬门槛”，故必须推动农民工家庭进城。利用“倒推法”模拟结果表明，当我国城镇化率达到70%、基本实现城镇化时（此时全国总人口约为14亿），需要向城市继续转移约2.9亿农村人口，其中包括1.5亿的劳动力、1.4亿被抚养人口，其抚养比约为0.97，远大于目前0.36的全国平均水平。传统上劳动力进城的动力主要是城乡收入差距的单一因素，而农村家庭进城将涉及到经济、社会、教育、文化等多方面因素，进城后家庭经济风险增大、社会关系可能断裂等，迁移动力多变而复杂。

2．体制改革不彻底制约了人口向城镇集聚。目前，我国存在城乡二元管理体制，城乡间要素流转不畅，其中，最为关键的是土地。农村土地产权主体不明晰且长期虚置。表现为农民拥有的仅是土地使用权，农村土地增值效益难以享受、使用权无法流转；农民进城意味着放弃土地上的权利，造成物权不完整；加之城镇所提供的社会保障，不能保证其生活水平不下降，因此，“进城”意味着从更低起点上起步。这也是近年来我国每年新增1000万左右的农民进城务工、但户籍进城的农民工却很少的深层次原因。

（二）实现生产方式的稳定转变难度较大

实现进城人口由农业向非农生

产方式的转变，是人口城镇化的核

心。大多数农民工就业集中在城镇

非正式经济部门，而且缺乏劳动合

同保护，一旦经济出现波动，这些经

济部门最容易受到冲击，其中，对没

有劳动合同农民工的冲击更为严

重。本轮国际金融危机对制造业特

别是出口部门的冲击曾一度使

2000多万农民工失去就业岗位，形

成“返乡潮”。由于劳动者素质不高，

农民工难以向正式经济部门转移，

农民工平均受教育年限仅为7.33

年，初中及以下文化程度的外出农

民工比重约为76.5%，而且50%以

上的外出农民工没有接受过任何形

式的技能培训。

如果农民家庭进城却不能实现

生产方式的稳定转变，则蕴藏的风

险更大。

（三）推动生活方式升级困难

进城农民收入难以实现稳步增

长，生活方式转变升级缺乏内在动

力。农民工多从事劳动密集型行业，

这些行业成本中40%～60%为劳动

力成本，其利润率仅为3%左右，而

且这些行业的成本传导能力普遍较

弱，劳动力成本与企业利润脆弱，形

成农民工工资稳定提高的机制困难

不小。

当前，我国农民市民化的平均

成本约为10万元左右，按每年实现

1000~1500万农民市民化的速度来

看，每年约需要投入1~1.5万亿元，

即使1/3由政府投入，也将形成巨大

的财政压力。如果不能解决这些问

题，将可能重蹈其他国家覆辙，出现

大规模城市贫民和贫民窟；或者只

能继续“不完整”的城镇化，保留大

量定期往返于城乡之间的流动人

口，影响现代化的总体进程。

三、推动人口城镇化的对策

（一）走“人本型”的城镇化道路

将城镇化理念统一到“促进人

的发展”上来，扭转长期以来的“重

物轻人”的倾向，把农村人口转移、

解决转移人口就业和居住问题放到

更加突出的位置，把人口的生活方

式升级作为核心和重点，编制旨在

推动人口城镇化的专项规划。

有序实现高水平的农民工市民

化。用15~20年的时间有序、分步推

进农民工市民化，逐步为符合条件

的农民工提供与城镇人口相同的基

本公共服务包，逐步向农民工家属

拓展城市公共服务。加快建设有利

于社会融合的城市管理体制和机

制，推动实现更高层次的市民化。

（二）进行城镇化体制改革攻坚

建立健全城乡间要素流动的渠

道及配套措施。科学合理确定农村

生产要素的产权，建立农村生产要

素流转的平台和框架。重点健全土

地承包经营权流转市场，在稳定和

完善土地承包关系的基础上，按照

依法、自愿、有偿的原则，采取转包、

租赁、土地使用权入股、抵押等方

式，实行承包土地使用权的流转；推

动农村土地制度改革的配套改革，

完善耕地保护制度、农村金融制度、

社会保障制度和农村基层社会管理

和公共服务体制。

（三）建立全国统一的城镇化推

进框架

以“人地”挂钩、“人钱”挂钩为

主体，建立全国统一的城镇化推进

框架。所谓“人地”挂钩，就是国家在

安排建设用地指标时，充分考虑各

地区、城市推动农民市民化的数量，

主要用于解决农民市民化的住房、

基础设施、公共服务设施的用地问

题。“人钱”挂钩，就是国家可建立农

民市民化的专项转（下转第43页）

观察与思考32