我国行政区划调整的审批程序研究
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公 民权利 的保 障影 响深 远 。因此 ，通 过 法律 程序 对行 政 府的审批是否参照此规定并不 明确 ，各地方政府 的做 政 区划调整审批进行规制 ，使其更为规范化 、民主化 、 法 治化 ，是依 法行 政 的应有 之义 。然而 ，我 国 目前关 于行 政 区划调 整审 批程序 的规 定 过于简 陋 ，不符 合依 法 行 政 的要求 。本文 对现 有行 政 区划 调 整审批 程 序 的 法 律法规进行考察 ，并作相应 的对策研 究。
为规范性文件 ，在立法程序上 比宪法法律和行政法规更
为简便，缺少严谨的科学论证 ，影响立法质量 。而且在 实践中，规范性文件大多是 出于某一时期的应急需求而
调 整 范 围过 窄；缺 乏科 学论证 机制 ，民 主参 与机 制 以 制 定的，缺乏稳定性和严肃性 ，容易受到行政或者人为 及 监 督机 制等 几个 方面 ，并 提 出 了针 对 性 的立法 建议 因素的干 扰 。我们如今在 民政部 的官方 网站上甚至 已经 与改革对策 。 关键词 ：行政 区划调整 政 审批程序 科学论证 民主参与 行
公 共 管理
我 国行政区划调整的审批程序研究
张 弛
摘要 ：行 政 区划 的调整 影 响重 大，但 我 国现 行行 政 部关于行政区划调整变更审批程序和纪律 的规定 》作
政 区划调整审批程序的规定存在较多不 足。通过对相关 法 律 、法规 和规 范性 文件 的考 察 ，总 结 我 国现行 行政 区划调整审批程序 的缺 陷为立法简陋过 时，层级过低 ，
细化 申请公开的具体步骤，并在 网上公开。其次，尽量增
批受理的公开、行政审批事项和依据 的公开、行政审批办
行政 区划 的调整涉 及府 际关系 财权 事权 的重新 分 加公开的范围，做到事前、事中和事后的公开，如行政审 行政审批结果的公开、行政审批监督的公开等 ， 也 必须加 强监 督 的力 度 ，避 免为争 夺利 益引发 社会 纠 理的公开、
在 听证 方面 ，明确 民政 部组织 听证 会 的义务 ，并 行政相对人的影响非常大，因此必须建立完善的民主参与 详 细规 定听证会 的流 程 ，主 要关注对 被 调整 区划 内居 机制，才能真正地实现行政法治，防范行政区划的调整有 民的影 响，重 点探讨 ：文化 历史 、社会 关系 问、公共 可能带来的社会稳定风险和经济发展风险，有效保障相对 服务产 品、地域归属感等 问题 。 ４ ． 缺乏监督机制 配 ，利益争端在所难 免。故对于行政区划调整的审批， 人利益 。 具体而言，应当规定公民有查阅审批决定的权利，
无 法找到这部文件 。
最 后，调 整范 围过窄 。立法 层级 过低 必然 导致 调 整 范围的狭窄 ，根据法律规定 ，我 国行政区划调整 的决 定主体包括全 国人 民代表大会 、 国务院和省级政府 。《 民
行 政 区划 的调整 涉及 国家 权力 的配 置 ，资源 的整 政 部关于行政区划调整变更审批程序和纪律 的规定 》作 合 以及各 种利 益 的权 衡 分配 ，对 社会 经 济 的发展 以及 为部 门规范性文件 ，仅调整 国务 院的审批程序 ，而省级
的规定 ， 简要地把 审批程序 分为制定计划 ， 初级 、司级、 发展 、城市有效管理 、公共服 务供给等 多方面 的内容 ， 部 级审 核，批 准 ，建 档 ，和 监 督等 步骤 ，但对 如 何 申 但行政人员 、法律工作者都有 自身的专业领域 ，不可 能 请、如何审核 、如何建档 、如何监督等均无具体规 定， 更没 有涉 及 到负 责主 体 ，专 家研 讨论 证 、公众 参 与、
审批期限和法律责任等方面 的内容 。 对所有 问题都做 到足够 的了解 ，所 以由有关方面 的专家 进 行科学论证就显得非 常必要 ，事先进行科学 的论证 能 够 最大 可能 的发现 行政 区划调整方 案中 的缺 陷和不足 ，
其次 ， 关于行政区划审批程序 的立法层级偏低 。 《 民 是保证行政 区划调整工作 能过顺利进行 的前提条件 。
一
法 也不尽相 同，并且没有涉及到全 国人大的审批程序 。
２ ．缺乏科学论证机制
《 民政 部关 于行 政 区划调 整变 更审批 程序 和 纪律 的规定》 中规定 民政部在处级审核阶段应当对调整方案
的理 由、数据准确性 、材料是否完备等事项进行论证 ，
对 重大区划调整事项进行实地考察 。 但其 中 “ 谁来论证 ”
依职权公开信息 以及举 行听证会 的相关规定 。
受 理 的公开 ：民政 部将 行政 区划调 整 申请 的受 理及 审
在 信 息公 开方面 ，应 当从三个 方面 着手 ：① 审批 请者提 供评估报告 ，民政部统一审核 批 计划 向社会 公布 ， 以提 高听证会 的质 量 与效果 ，保 行政 区划调整所涉及 的社会稳定、经济发展、民生保 障 证 在作 出决定之 前广 泛 了解 社会各 界 的态 度并 吸收采 等风 险的发生概率和可预见后果， 以及 行政区划调整 所
关 内部 监督 、转 移事 项 的监管 、行 政 审批报 告制 度、 行政审批 的公开 、禁止 指定的要求 、行政审批的保护、
包括上级机关、机关内部和专 门监督检查机关的监督，也 需要有社会公众、网络等新媒体的监督 。应当通过法律法
举 报投 诉、行政 审批 的撤 销、行 政审批 的注 销 ，落 实 规详细规定监督机关职责、行政机关内部监督、转移事项 监 督机 关 的法 律责任 和完 善官 员 问责 机制 ，杜 绝监 督 的监管、行政审批报告制度 、行政审批 的公开、禁止指定 的表面化和形式化 ，真正实现监督制度 的效 果。
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行政 区划管理条例》，对行 政区划 调整审批 代法治政府在制定公共 政策 、决定公共事务或采取对 公 重新制 定 《 众有 影 响的行动 时必 须遵 守的程序 。行政 区划 调整作 程 序作 出统 一、权威 的规 定 。地 方各 级政 府再 在法 律 为 一项影 响重大 公共 资源分 配和 公共服 务程度 的行政 或行政法规 的框架下制定符合 地方特 点的地方性法 规 ， 事实行为 ， 必须受到 民主参与机制的监 督与调控 。 因此， 以实现 严格 、规范 的行政 区划 调整 审批 程序 ，改变 现 ２ ． 建立 “ 行政 区划 调整评 估报 告 ”的制 度 ，由申 具体而言，由申请者作为评估责任主体，根据根 据 我们 建议 在行 政区划 调整 审批程序 立 法 中，加 入政府 有规定零散 ，粗糙 的状况 。
进行研究，关于行政区划 的法律调控研究直至近年来才被 也主要是对行政 区划调整过程 中实体法律的研究 只有 肖 逐渐人们所关注 ，目前理论成果较少，尤其是对行政区划 登辉在 《 行政 区划调整 问题的法学思考 一文中涉及到行 调整行为的法律性质及法律程序 的研究鲜有涉及 。
、
现存 的问题
如何论证 ”的问题值得思考 。 现行 的行政 区划 调整审批 程序相关法规主要有 《 国 和 “ 首 先， 民政部 对 于各地 行 政 区划 具 体情况 的了解 务 院关于 行 政 区划 管 理 的规定 》、 《 民政部 关于 行政 区划 调整 变 更审批 程序 和纪 律 的规定 》 以及 《 中华人 程 度 不及 地方 行政 机 关，并且 民政 部负 责审核 的行政 民共和 国民族 区域 自治法 》第 １ ４条和 《 地名管理条例 》 区划调整 申请较 多，如果都需要 由民政部亲 自对行政 区 划 的调整进行充分论证和 实地考察 ，恐怕难 以保证审核 第 ５条 的部分规定 。其 问题突 出表现在 如下方面 。 １ ． 立法简陋过时 ，层级过低 ，调整范 围过窄 效果 。若能规定 由行政 区划调整 申请者负责提供相应 的 “ 行政区划调整论证报 告”，再 由民政部们组织专家进
体， 如人大 的监督 、 舆论监督 、 人 民群众个人的监督等，
以保证政府权力能够负责任地 行使 。 同时，应使监督方式多元 化，分别引入事前监督，
事 中监 督和事 后监督 的机制 ，并通 过法律 法规 对监 督 监督方式机制，在现实操作 中完全 由行政机关按照本机关 的程序 作 出详 细 的规定 ，明确监 督机 关职 责、行政 机 主观上的解释来操作，缺乏科学性。审批机关的监督不仅
纷 。对行政 审批 机关 的监 督不仅 包括 上级机 关 、机 关 同时也要明确不予公开内容 的范围。最后，通过听证会、
内部和专 门监督检查机关的监 督，也需要有社会公众、 网络等新 媒体 的监 督。可 以在更大 范 围上挖掘 监督 主 行政复议等程序保障公民获取救济的权利。 ４ ． 建立监督机制，明确法律责任，落实官员问责机制 监督机制对于行政区划调整审批的程序 的建立尤为重 要， 但监督机关职责和行政机关内部的监督 内容过于宽泛 ， 是 目前立法问题存在的缺陷之一，没有具体的监督 内容和
＠管 理观察 ・２ ０ １ ４ 年４ 月中旬出版
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的调控，并且应当遵 守相应的法律程序 ，但调整行政区划 整应该遵循的原则，但没有做细化研 究论述 ，其他学者如
行为 的法律性质如何确定，应遵守什么样的法律程序一直 徐 良 君等着重研究行政区 划设置中的法律规制问题，潘小 没有定论 。在我 国，行政区划问题一般 由行政管理等学科 青的 我国行政 区划法律制度研 究：问题、缺陷及对策》
二、改革的对策
的要求、行政审批的保护、举报投诉、行政审批的撤销 、
行政审批的注销等 内容，把监督制度落到实处。
三 、结语
针对我 国行 政 区划调整 审批 程序法 规 的现 状考 察 以及 问题研究 ，笔者认为应从如下方面对其进行完善 ：
根据行政法治原则，行政权力的运行应当受到行政法
ｇ ｕ ａ ｎ ｌ ｌ ｇ ｕ ａ ｎ ｃ ｈ ａ ， ｃ ｏ ｒ ｎ 管理观察 ・ 总第 ５ ３ ８期
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３ ．缺乏民主参 与机制 由信息 公开和 听证 等程序 构成 的 民主参与 机制现
１ ． 提升行政 区划调整审批程序 的立法层级
由立 法机 关制 定 《 行 政 区划法 》，或 者 由国务 院
首先 ，行政 区划 调整 审批 程序 的规 定 简陋 过 时 。
作 为行政 区划 调整 主要 法律渊 源 的 《 国务 院关于 行政 行统一审核 ，则 审核 的效果更好 。 其 次， 在论证行政 区划 的调整 时， 应该征询经济学 、 区划管理 的规定 》 制定于 １ ９ ８ ５ 年， 其 内容只有十个条 文， 主要是对审批主体进行 了简要 的划分 ； 《 民政部关 于行 行政管理学等先关领域 的专家之意见 ，以了解该调整在 政 区划 调整变 更审批程 序和纪律 的规 定》作 为 ２ ０ ０ ４年 经济 、社会等各方面 的可行性和科学性 。行政 区划调整 颁布 的一部 规范性 文件 ，仅对 审批 的程 序作 了原则 上 所涉及 的问题非 常广泛 ，包括优化行政层级 、区域协调
纳 民众 的建议 。② 审批 内容 和论 证依据 的公开 ：对 于 带来 的好处等合理性 ，选择适当的社会 稳定风 险评估 形
行 政 区划 调整 申请 的 内容 ，专家 论证报 告 、审批 的阶 式，依法制定行政区划调整评估报告。评估流程 为确 定 组织进行评估 、 形成评估报告以及跟踪 与反馈， 段 与期 限等均 应透 明，保证 接受 社会 的监督 。③ 审批 评估事项、 结果 的公开：行政 区划调整 的审批在 国务院批准 以后， 当及 时在 政府 网站及 官方媒 体上 向社会 予 以公布 ，并 告知相关利益主体救济的权利和途径 。 由评估 责任主体成立专 门的评估小组，组织相 关部门和 ３ ． 建立民主参与机制，完善信息公开和听证的内容 如前文所述，行政区划的调整属于行政事实行为，对 除 了 以通 知或批 复 的形式下 发给 相关 各级政府 外 ，应 专家、学者或委托有资质的第三方机构进行 。
为规范性文件 ，在立法程序上 比宪法法律和行政法规更
为简便，缺少严谨的科学论证 ，影响立法质量 。而且在 实践中，规范性文件大多是 出于某一时期的应急需求而
调 整 范 围过 窄；缺 乏科 学论证 机制 ，民 主参 与机 制 以 制 定的，缺乏稳定性和严肃性 ，容易受到行政或者人为 及 监 督机 制等 几个 方面 ，并 提 出 了针 对 性 的立法 建议 因素的干 扰 。我们如今在 民政部 的官方 网站上甚至 已经 与改革对策 。 关键词 ：行政 区划调整 政 审批程序 科学论证 民主参与 行
公 共 管理
我 国行政区划调整的审批程序研究
张 弛
摘要 ：行 政 区划 的调整 影 响重 大，但 我 国现 行行 政 部关于行政区划调整变更审批程序和纪律 的规定 》作
政 区划调整审批程序的规定存在较多不 足。通过对相关 法 律 、法规 和规 范性 文件 的考 察 ，总 结 我 国现行 行政 区划调整审批程序 的缺 陷为立法简陋过 时，层级过低 ，
细化 申请公开的具体步骤，并在 网上公开。其次，尽量增
批受理的公开、行政审批事项和依据 的公开、行政审批办
行政 区划 的调整涉 及府 际关系 财权 事权 的重新 分 加公开的范围，做到事前、事中和事后的公开，如行政审 行政审批结果的公开、行政审批监督的公开等 ， 也 必须加 强监 督 的力 度 ，避 免为争 夺利 益引发 社会 纠 理的公开、
在 听证 方面 ，明确 民政 部组织 听证 会 的义务 ，并 行政相对人的影响非常大，因此必须建立完善的民主参与 详 细规 定听证会 的流 程 ，主 要关注对 被 调整 区划 内居 机制，才能真正地实现行政法治，防范行政区划的调整有 民的影 响，重 点探讨 ：文化 历史 、社会 关系 问、公共 可能带来的社会稳定风险和经济发展风险，有效保障相对 服务产 品、地域归属感等 问题 。 ４ ． 缺乏监督机制 配 ，利益争端在所难 免。故对于行政区划调整的审批， 人利益 。 具体而言，应当规定公民有查阅审批决定的权利，
无 法找到这部文件 。
最 后，调 整范 围过窄 。立法 层级 过低 必然 导致 调 整 范围的狭窄 ，根据法律规定 ，我 国行政区划调整 的决 定主体包括全 国人 民代表大会 、 国务院和省级政府 。《 民
行 政 区划 的调整 涉及 国家 权力 的配 置 ，资源 的整 政 部关于行政区划调整变更审批程序和纪律 的规定 》作 合 以及各 种利 益 的权 衡 分配 ，对 社会 经 济 的发展 以及 为部 门规范性文件 ，仅调整 国务 院的审批程序 ，而省级
的规定 ， 简要地把 审批程序 分为制定计划 ， 初级 、司级、 发展 、城市有效管理 、公共服 务供给等 多方面 的内容 ， 部 级审 核，批 准 ，建 档 ，和 监 督等 步骤 ，但对 如 何 申 但行政人员 、法律工作者都有 自身的专业领域 ，不可 能 请、如何审核 、如何建档 、如何监督等均无具体规 定， 更没 有涉 及 到负 责主 体 ，专 家研 讨论 证 、公众 参 与、
审批期限和法律责任等方面 的内容 。 对所有 问题都做 到足够 的了解 ，所 以由有关方面 的专家 进 行科学论证就显得非 常必要 ，事先进行科学 的论证 能 够 最大 可能 的发现 行政 区划调整方 案中 的缺 陷和不足 ，
其次 ， 关于行政区划审批程序 的立法层级偏低 。 《 民 是保证行政 区划调整工作 能过顺利进行 的前提条件 。
一
法 也不尽相 同，并且没有涉及到全 国人大的审批程序 。
２ ．缺乏科学论证机制
《 民政 部关 于行 政 区划调 整变 更审批 程序 和 纪律 的规定》 中规定 民政部在处级审核阶段应当对调整方案
的理 由、数据准确性 、材料是否完备等事项进行论证 ，
对 重大区划调整事项进行实地考察 。 但其 中 “ 谁来论证 ”
依职权公开信息 以及举 行听证会 的相关规定 。
受 理 的公开 ：民政 部将 行政 区划调 整 申请 的受 理及 审
在 信 息公 开方面 ，应 当从三个 方面 着手 ：① 审批 请者提 供评估报告 ，民政部统一审核 批 计划 向社会 公布 ， 以提 高听证会 的质 量 与效果 ，保 行政 区划调整所涉及 的社会稳定、经济发展、民生保 障 证 在作 出决定之 前广 泛 了解 社会各 界 的态 度并 吸收采 等风 险的发生概率和可预见后果， 以及 行政区划调整 所
关 内部 监督 、转 移事 项 的监管 、行 政 审批报 告制 度、 行政审批 的公开 、禁止 指定的要求 、行政审批的保护、
包括上级机关、机关内部和专 门监督检查机关的监督，也 需要有社会公众、网络等新媒体的监督 。应当通过法律法
举 报投 诉、行政 审批 的撤 销、行 政审批 的注 销 ，落 实 规详细规定监督机关职责、行政机关内部监督、转移事项 监 督机 关 的法 律责任 和完 善官 员 问责 机制 ，杜 绝监 督 的监管、行政审批报告制度 、行政审批 的公开、禁止指定 的表面化和形式化 ，真正实现监督制度 的效 果。
wenku.baidu.com
行政 区划管理条例》，对行 政区划 调整审批 代法治政府在制定公共 政策 、决定公共事务或采取对 公 重新制 定 《 众有 影 响的行动 时必 须遵 守的程序 。行政 区划 调整作 程 序作 出统 一、权威 的规 定 。地 方各 级政 府再 在法 律 为 一项影 响重大 公共 资源分 配和 公共服 务程度 的行政 或行政法规 的框架下制定符合 地方特 点的地方性法 规 ， 事实行为 ， 必须受到 民主参与机制的监 督与调控 。 因此， 以实现 严格 、规范 的行政 区划 调整 审批 程序 ，改变 现 ２ ． 建立 “ 行政 区划 调整评 估报 告 ”的制 度 ，由申 具体而言，由申请者作为评估责任主体，根据根 据 我们 建议 在行 政区划 调整 审批程序 立 法 中，加 入政府 有规定零散 ，粗糙 的状况 。
进行研究，关于行政区划 的法律调控研究直至近年来才被 也主要是对行政 区划调整过程 中实体法律的研究 只有 肖 逐渐人们所关注 ，目前理论成果较少，尤其是对行政区划 登辉在 《 行政 区划调整 问题的法学思考 一文中涉及到行 调整行为的法律性质及法律程序 的研究鲜有涉及 。
、
现存 的问题
如何论证 ”的问题值得思考 。 现行 的行政 区划 调整审批 程序相关法规主要有 《 国 和 “ 首 先， 民政部 对 于各地 行 政 区划 具 体情况 的了解 务 院关于 行 政 区划 管 理 的规定 》、 《 民政部 关于 行政 区划 调整 变 更审批 程序 和纪 律 的规定 》 以及 《 中华人 程 度 不及 地方 行政 机 关，并且 民政 部负 责审核 的行政 民共和 国民族 区域 自治法 》第 １ ４条和 《 地名管理条例 》 区划调整 申请较 多，如果都需要 由民政部亲 自对行政 区 划 的调整进行充分论证和 实地考察 ，恐怕难 以保证审核 第 ５条 的部分规定 。其 问题突 出表现在 如下方面 。 １ ． 立法简陋过时 ，层级过低 ，调整范 围过窄 效果 。若能规定 由行政 区划调整 申请者负责提供相应 的 “ 行政区划调整论证报 告”，再 由民政部们组织专家进
体， 如人大 的监督 、 舆论监督 、 人 民群众个人的监督等，
以保证政府权力能够负责任地 行使 。 同时，应使监督方式多元 化，分别引入事前监督，
事 中监 督和事 后监督 的机制 ，并通 过法律 法规 对监 督 监督方式机制，在现实操作 中完全 由行政机关按照本机关 的程序 作 出详 细 的规定 ，明确监 督机 关职 责、行政 机 主观上的解释来操作，缺乏科学性。审批机关的监督不仅
纷 。对行政 审批 机关 的监 督不仅 包括 上级机 关 、机 关 同时也要明确不予公开内容 的范围。最后，通过听证会、
内部和专 门监督检查机关的监 督，也需要有社会公众、 网络等新 媒体 的监 督。可 以在更大 范 围上挖掘 监督 主 行政复议等程序保障公民获取救济的权利。 ４ ． 建立监督机制，明确法律责任，落实官员问责机制 监督机制对于行政区划调整审批的程序 的建立尤为重 要， 但监督机关职责和行政机关内部的监督 内容过于宽泛 ， 是 目前立法问题存在的缺陷之一，没有具体的监督 内容和
＠管 理观察 ・２ ０ １ ４ 年４ 月中旬出版
公 共 管 理
的调控，并且应当遵 守相应的法律程序 ，但调整行政区划 整应该遵循的原则，但没有做细化研 究论述 ，其他学者如
行为 的法律性质如何确定，应遵守什么样的法律程序一直 徐 良 君等着重研究行政区 划设置中的法律规制问题，潘小 没有定论 。在我 国，行政区划问题一般 由行政管理等学科 青的 我国行政 区划法律制度研 究：问题、缺陷及对策》
二、改革的对策
的要求、行政审批的保护、举报投诉、行政审批的撤销 、
行政审批的注销等 内容，把监督制度落到实处。
三 、结语
针对我 国行 政 区划调整 审批 程序法 规 的现 状考 察 以及 问题研究 ，笔者认为应从如下方面对其进行完善 ：
根据行政法治原则，行政权力的运行应当受到行政法
ｇ ｕ ａ ｎ ｌ ｌ ｇ ｕ ａ ｎ ｃ ｈ ａ ， ｃ ｏ ｒ ｎ 管理观察 ・ 总第 ５ ３ ８期
公共 管 理
３ ．缺乏民主参 与机制 由信息 公开和 听证 等程序 构成 的 民主参与 机制现
１ ． 提升行政 区划调整审批程序 的立法层级
由立 法机 关制 定 《 行 政 区划法 》，或 者 由国务 院
首先 ，行政 区划 调整 审批 程序 的规 定 简陋 过 时 。
作 为行政 区划 调整 主要 法律渊 源 的 《 国务 院关于 行政 行统一审核 ，则 审核 的效果更好 。 其 次， 在论证行政 区划 的调整 时， 应该征询经济学 、 区划管理 的规定 》 制定于 １ ９ ８ ５ 年， 其 内容只有十个条 文， 主要是对审批主体进行 了简要 的划分 ； 《 民政部关 于行 行政管理学等先关领域 的专家之意见 ，以了解该调整在 政 区划 调整变 更审批程 序和纪律 的规 定》作 为 ２ ０ ０ ４年 经济 、社会等各方面 的可行性和科学性 。行政 区划调整 颁布 的一部 规范性 文件 ，仅对 审批 的程 序作 了原则 上 所涉及 的问题非 常广泛 ，包括优化行政层级 、区域协调
纳 民众 的建议 。② 审批 内容 和论 证依据 的公开 ：对 于 带来 的好处等合理性 ，选择适当的社会 稳定风 险评估 形
行 政 区划 调整 申请 的 内容 ，专家 论证报 告 、审批 的阶 式，依法制定行政区划调整评估报告。评估流程 为确 定 组织进行评估 、 形成评估报告以及跟踪 与反馈， 段 与期 限等均 应透 明，保证 接受 社会 的监督 。③ 审批 评估事项、 结果 的公开：行政 区划调整 的审批在 国务院批准 以后， 当及 时在 政府 网站及 官方媒 体上 向社会 予 以公布 ，并 告知相关利益主体救济的权利和途径 。 由评估 责任主体成立专 门的评估小组，组织相 关部门和 ３ ． 建立民主参与机制，完善信息公开和听证的内容 如前文所述，行政区划的调整属于行政事实行为，对 除 了 以通 知或批 复 的形式下 发给 相关 各级政府 外 ，应 专家、学者或委托有资质的第三方机构进行 。