湄潭实行“增人不增地,减人不减地”24年的成效与启示

贵州湄潭实行“增人不增地，减人不减地”

24年的效果与启示

2012-10-12

刘守英邵夏珍

为了稳定农村土地承包关系，1993年中央农村工作会议文件提出“增人不增地、减人不减地”，2002年出台《农村土地承包法》将其以法律形式确定下来，2008年中央十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”但是，农村集体组织内部一直面临着人口增减要求调地的压力，成为稳定农村基本经营制度的重大难题。“增人不增地、减人不减地”能否有效实施，成为落实中央“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”政策的关键。为了解决农村土地不断调整带来的问题，贵州省湄潭县于1987年开始“增人不增地、减人不减地”试验，迄今已坚持了24年。为了解这一制度的试验结果及遇到的挑战，我们对湄潭县进行了实地调查，并在抄乐乡落花屯村和黄家坝镇沙坝村选取500农户展开了入户调研。

一、无地人口和无地劳动力增加,人均分地制度被打破

1987至2010年，湄潭县新增人口12万，实行“增人不增地、减人不减地”后，这些人口就没有再分到土地，到2010年,无地人口占总人口的25%。

抄乐乡是一个传统农业乡。2010年，全乡无地农户占18%、无地人口占26%。抄乐乡的落花屯村无地人口占42%、无地劳动力占52%，而对该村248农户入户调查数据表明，无地人口占54%、无地劳动力占37%。84%的家庭有1人以上未分得土地,有无地人口的户数从1988年的44%增至1998年的86%，到2011年时仍高达84%。

黄家坝镇是贵州省百强乡镇。2010年，该镇无地农户占10%、无地人口占33%。黄家坝镇的沙坝村无地人口占60%、无地劳动力占18%，对该村252农户入户调查数据表明，无地人口占40%、无地劳动力占23%。78%的家庭有1人以上为无地人口，有无地人口的农户数由1988年的27%上升至1998年的62%，到2011年时达到78%。

实行“增人不增地、减人不减地”后，户均占有耕地出现不均。对500农户入户调查的数据显示，有无地人口农户的人均耕地为0.69亩、1亩以下的占84%；没有无地人口的农户人均耕地为1.53亩、1亩以上的占66%。

表1 2010年被调查两乡两村基本情况

资料来源：根据实地调查数据整理

土地占有的差异促进了土地流转。在500农户中，有64户发生过土地流转，占被调查总户数的13%，高于全国8%的平均水平。在土地流转户中，52户为有无地人口户。没有无地人口户由于人均耕地较多，是主要的土地出租户，他们比有无地人口户多一笔租金收入，目前当地土地流转价格一般为200－400元，没有无地人口户的土地租金收入比有无地人口的农户人均高出27元。

表2 2010年两村被调查农户基本情况

资料来源：根据实地调查整理

二、人口增速放缓和劳动力非农化加速，土地分配对农民收入和福利的影响有所减弱

90年代以来，农村净增人口减少，迁出人口增加，长期困扰农村发展的人地压力问题有所缓解。从下表3和4可以看出，无论是落花屯村还是沙坝村，2000年以后的人口增长明显放缓。其中，落花屯村的减少人口中，人口迁出占比上升，沙坝村由于毗邻城区，迁出人口没有落花屯村多，但该村面临人口不断老龄化，死亡人口占比上升。由于人口净减少及迁出人口增加，落花屯村人均耕地从1988年的0.81亩变为1998年的0.67亩，到2011年时回升到0.70亩；沙家坝村的人口增长放缓和死亡人口增加，减缓了人均耕地减少速度，从1988年的1.17亩变为1998年的0.93亩，到2011年时为0.86亩。

表3 落花屯村被调查农户家庭人口增、减变化情况

资料来源：根据实地调查整理

“增人不增地、减人不减地”的实施，加速了农村劳动力的非农化。1988年至2010年，落花屯村被调查户非农就业劳动力增加116人，外出打工增加71人；沙坝村被调查户非农就业劳动力增加74人，外出打工增加113人。农户数据表明，有无地人口户的外出劳动力明显高于无无地人口户，落花屯村前者比后者高出7个百分点，沙坝村前者比后者高49个百分点。

表4：沙坝村被调查农户家庭人口增、减变化情况

资料来源：根据实地调查整理

由于劳动力的非农化，土地收入对农民收入的影响程度减低，尤其是无地人口土地收入的减少得以从非农收入的增加得到弥补。2010年，落花屯村农业收入占39%、非农收入占44%；沙坝村农业收入占20%、非农收入占56%。500农户入户调查数据表明，有无地人口户的人均农业收入比没有无地人口户低329元，但其人均非农业收入比没有无地人口户高出了804元。

三、落实农村土地承包关系长久不变的政策建议

（一）深化以成员权为基础的集体所有制改革。湄潭土地制度试验的最重要成果是证明：只要完善相关配套制度，“增人不增地、减人不减地”是可以坚持下去的，是落实中央提出的““现有土地承包关系保持稳定

并长久不变”的一项基础性制度安排。但是，我们在调

研中也发现，尽管这一制度在湄潭已实施了24年，农

民对土地再调整的意愿仍然强烈。93%的被调查者同意

按人口进行土地再分配，89%和90%的人认为嫁入村里的

人口和新出生的孩子也应该分得土地，54%的人认为逝

者的土地应交回村里重新分配，只有41%人同意可由家

人继承。面对农民根深蒂固的成员权观念，不可能选择

回到人人有份的集体土地制度，惟有在已经实施的“增

人不增地、减人不减地”基础上，完善成员权集体所有制，在法律上明确农民土地承包关系长久不变。从法律

生效之日起，固化集体所有成员资格人口，人口与土地

关系长期固定；对于村内长期形成的土地问题，组织村

庄议事会，对历史遗留事项一次性解决，不留隐患。

（二）促进农民在城镇落地。湄潭实施“增人不增地、减人不减地”产生了大量无地人口，但没有出现由

土地分配带来的社会问题，关键在于农村劳动力的非农

化提高了农民的非农收入。长久不变政策能否长期坚持，农民的城镇化是前提。目前的城镇化政策只吸纳农民就业，农民无法在城镇落地，不仅造成农业劳动者老龄化

和妇女化，而且对“增人不增地、减人不减地”政策的

执行带来挑战。落花屯村和沙坝村的外出劳动力60%以

上在20—40岁之间，且2000年以后出去打工的人明显

增多，他们正好是1988年以后新出生而没有分地资格