中国住房保障制度

中国住房保障制度讲义

一、中国住房制度发展历史评析

住房保障的历史就是不断调整解决普通居民基本住房问题的历史。任何改革，均涉及根本利益的调整，特别是政府与保障对象之间利益的调整。如果不涉及，那就不叫改革。

（一）1949年——1998年。我国对城镇居民实行普遍性的住房实物分配制度，住房是一种福利，是一种待遇。在这个阶段，住房制度领域只存在“国”和“家”两个主体，不存在“单位”和“个人”。目前仍在承租状态的公有住房，其租赁权基本相当于所有权，可以视为可继承的财产。（住房价格适应了居民的住房支付能力，但制度本身不可持续）

（二）1998年——2003年。以经济适用住房为城镇普通居民的住房供应主渠道。国发【1998】23号文件：从1998年下半年开始停止住房实物分配；建立以经济适用住房为主的多层次的住房供应体系；停止住房实物分配后，房价收入比在4倍以上的地区，可以向无房和住房不达标职工发放住房补贴；继续推进现有公有住房改革；全面推行和不断完善住房公积金制度。（普通职工能够买得起，但买不到）

（三）2003年至今。以普通商品住房为城镇普通居民的住房供应主渠道。国发【2003】18号文件：逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；经济适用住房为具有保障性质的政策性商品住房，只面向低收入家庭供应。建住房【2006】196号文件：一律禁止所有的党政机关、企事业单位搞集资建房。（职工能够买得到，但买不起）

（四）2007年至今。国家建立以公共租赁住房为核心的住房保障体系，加大住房保障力度。但住房保障对象仅仅限制在占城镇居民10%左右的最低收入家庭，广大的住房困难的普通工薪阶层、普通居民难以享受到国家住房保障政策。（住房保障对象严重缺失）

二、住房供应权垄断的形成

几个具体文件的颁布，形成了住房供应的垄断，偏离了住房保障的科学理念，导致了普通居民难以解决基本住房问题：

（一）住房公积金制度的变化。以1999年《住房公积金管理条例》颁布为标志，取消了住房公积金发放政策性住房建设贷款，不再支持政策性住房建设。

（二）以2001年《城镇房屋拆迁管理条例》的修改为标志，剔除了房屋拆迁过程中的住房保障成分。

（三）国发［2003］18号文件：住房供应主品种为普通商品住房，只有开发商才可以供应商品；经济适用住房为具有保障性质的政策性商品住房，只面向低收入家庭供应（原因一是供应量太少，二是同地段普通商品住房与经济适用住房价格差别不大）。

（四）建住房［2006］196号文件：一律禁止所有的党政机关、企事业单位搞集资合作建房。

三、住房保障基本原理

（一）国发【1998】23号文件：房价收入比4倍是合理的住房负担水平。由此生长出中国住房保障制度体系。

住房消费资金的三种来源：

1、工资中的住房消费含量12.5%；4/32=12.5%、住房补贴；家庭合理负担=（）

住房补贴=（住房价格-家庭合理负担）÷2

3、住房公积金的单位资助部分12%和个人缴存部分12%。

（二）住房保障科学理念。

1、住房保障对象应为全部居民，包括城镇居民、农村居民。但住房保障的方式应当不同。最基本的保障方式：保障居民自建住房的权利，例如农村居民，他们从来不会抱怨自己的住房条件差，买不起房，是一种基本权利保障前提下完全市场化的住房制度。

不同收入水平的城镇居民应当实行不同的保障方式：对高收入者，政府要保证他们可以买得到想买的住房（政策性住房除外）；对广大的普通收入群体，应当保证他们买得到适合其支付能力的住房以解决基本居住问题；对最低收入家庭，政府应当提供租金水平适合其支付能力的廉租住房。

2、作为生活必须品的商品，市场化的科学含义。

（1）居民有权利选择自己生产或者到市场上购买此种商品。居民根据自己的需要进行选择，看哪种方式获得商品的价格最低。

（2）为保障居民选择以购买方式获得此种生活必须品时负担得起，市场供应的此种生活必需品，其价格必须是多层次的。

由此判断，对于普通居民的住房问题，我国并没有按照市场化的要求来设计制度。

3、住房保障对象的支付能力是确定住房商品价格（或租金水平）的主要参照物。

国发【1998】23号文件：家庭合理负担水平+住房补贴=经济适用住房价格。这是1998年到2003年面向普通职工的住房保障政策。

2003年至今，（家庭合理负担水平+住房补贴）远远小于普通商品住房价格。普通居民难以解决基本住房问题。

2007年至今，国家确定建立以公共租赁住房为核心的住房保障政策，但确定公共租赁住房的租金水平时的主要参照物是商品住房的市场租金水平，已经偏离了住房保障理念。理论上讲，目前的公共租赁住房并不是严格意义上的保障房，而是市场供应的商品房。廉租住房租金水平的主要参照物是保障对象的支付能力，属于保障性住房。

以公共租赁住房为核心的住房保障体系，不符合住房保障的客观规律：1、公共租赁住房必须政府投资建设，居民以较低租金承租，政府投资难以收回；2、如果加大住房保障力度，扩大保障群体，政府的负担（边际成本）将大大增加，导致政府不堪重负；3、如果不扩大住房保障群体，广大普通居民的基本住房问题难以解决。

4、一些国际经验对我国是否适用？

（1）以绝对收入水平对保障对象进行分层，不符合我国实际。

（2）以保障对象的收入水平确定应保障的住房面积，不符合人性化标准。

（3）住房供应主体多元化，保障居民自建住房的权利，才是普遍适用的国际经验。

5、国民经济支柱产业从来就不是房地产业，而是住宅建设。

6、决定商品价格的不是成本，而是供求关系。

7、选择以租赁方式解决住房问题有其前提条件，首先能买得起住房，才有能力选择租房。

四、2004年以来房地产市场调控政策及其作用

（一）调控的目标：供求基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定。

（二）调控的具体政策：增加或减少交易环节税费，增加或减少首付款比例；提高或降低贷款利率；规定普通商品住房的面积标准；要求增加中小户型、中低价位商品住房的供应；去库存政策（2015年）；培育和发展住房租赁市场（2016年）。

（三）调控效果的理论分析：住房是生活必需品，是同时具有消费品和投资品属性的特殊商品。如果不把这两种属性进行物理隔离，那么，所有的调控政策只能起到相反的效果，调控政策的出台必然导致市场条件更加恶化。

五、公租房、廉租房并轨运行的不可能性及其原因。

公租房、廉租房运营管理过程中的难题及其解决途径。

六、中国住房公积金制度评析

住房公积金制度是住房保障制度的重要内容：2004年《中国社会保障白皮书》的发表。住房保障的内容为：一是廉租住房。廉租住房资金主要来源是住房公积金的增值收益。二是经济适用住房。住房公积金的住房建设贷款对经济适用住房的供应发挥了重要作用。三是住房公积金。通过用住房公积金积