我国实施排污权交易制度的障碍及对策

内容摘要：排污权交易作为一种以市场为基础的环境经济政策在国外被广泛使用。鉴于我国现行排污收费制度的缺陷，有必要研究在我国推行排污权交易的意义。本文论证了在我国推行排污权交易的必要性，并在分析我国推行排污权交易存在障碍的基础上，提出目前在我国实施排污权交易的政策建议。

关键词：排污权交易环境容量污染排污权交易是指在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利（简称“排污权”），并允许这种权利象商品一样被买入和卖出，以此来控制污染物的排放，实现环境容量的优化配置。排污权交易体现了环境管理思想，它通过为排污者确立排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），建立起排污权的市场，利用价格机制引导排污者的决策，实现污染治理责任以及相应的环境容量权利的分配。这种市场理念的排污权交易比传统的政府管理模式更能有效地减少污染排放。排污权交易最早由美国联邦环保局应用于大气以及河流污染的治理。在长达10年的广泛深入的酸雨研究计划基础上，美国国会在1990年通过了《清洁空气法》修正案并开始实施酸雨计划。酸雨计划的核心就是建立在市场机制上的二氧化硫总量控制和排放权交易，具体来说就是规定在10年之内削减一半的二氧化硫排放量；同时国会批准可以用排污权交易作为实现削减的手段。随后，德国、澳大利亚、英国都相继进行了排污权交易的实践。现在排污权交易制度已成为发达国家控制排污总量的重要措施。在我国推行排污权交易的必要性排污权交易能有效控制污染从国外排污权交易实践看，排污权交易制度能有效促进环境保护。如根据《美国环境保护局酸雨计划进展报告》，1995年美国电力企业实际排放二氧化硫450万吨，而当年发放的二氧化硫许可排放量为740万吨；1999年美国电力企业实际排放二氧化硫430万吨，而当年发放的二氧化硫许可排放量为590万吨。通过排污权交易，电力企业的排放量显著低于计划要求的水平。同时激励企业进行技术革新以提高能源效率。在20世纪90年代，美国的脱硫设施价格降低了60%，而脱硫率却由70%-75%提高到90%-95%。在我国，排污权交易虽然还处于试点阶段，但其优点已经得到了广泛的认可。如南通市的泰尔特公司，曾因排污遭到过处罚。自2000年起，该厂在新建日处理能力3000吨污水处理厂的基础上，加强企业环境管理，使其排污标准远低于国家规定，实现了排放指标的富余。而与此同时，该市的亚点毛巾染织公司却因没有污染物排放指标，无法扩大生产规模。两家企业通过南通市水污染物排放权交易体系，由泰尔特公司将排污指标余量出售给亚点毛巾染织公司，转让期限为三年，每吨cod交易价格为1000元。根据合同，购买方在使用排放权时，必须符合国家规定的排放标准，以满足当地水环境质量的要求且不得超过当地环保部门核定排放总量。交易一年的运行情况表明，污染物排放总量得到了有效控制，交易各方水污染物排放量及排放标准均达到了交易合同规定的要求，其经济效益和环境效益初显。国际环境形势所趋经过国际社会多年来的共同努力，《联合国气候变化框架公约》缔约方签订的《京都议定书》已于2004年2月16日正式生效，签署的国家和地区目前已有140多个。《京都议定书》规定，发达国家在2008—2012年间须将温室气体的排放量在1990年的水平上降低5.2%。这是有约束力的法律文件，对全球环境的改善有重大意义。根据“共同但有区别的责任”原则，基于我国发展中国家的身份，不承担减排义务。但因为发展中国家温室气体排放数量的急速增长，发达国家要求发展中国家参与温室气体减排或限排承诺的压力将也日益俱增。目前，我国温室气体二氧化碳排放量已位居世界第二。预测表明，到2025年前后，我国的二氧化碳排放总量很可能超过美国，居世界第一位。从排放强度看，西部由于技术和设备落后，能源消费强度大，单位国内生产总值的温室气体排放量比较高。2002年，西部地区gdp和工业增加值分别占全国的18% 和15%，但其排放的工业废气、二氧化硫分别占全国的24%和30%。西部地区万元产值排放的污染物比东部地区高出1至5倍。国内环境形势所趋我国的经济增长是依靠对自然环境和资源的大量消耗取得的，因此随着经济的快速增长，环境状况急剧恶化。首先，污染物排放量逐年增

加，2003年，全国废水排放总量为460.0亿吨，比上年增加4.7% ，其中工业废水排放量212.4亿吨，占废水排放总量的46.2%，比上年增加2.5%。全国废气中二氧化硫排放量2158.7万吨，比上年增加12.0%(《全国环境统计公报(2003年)》) 。其次，我国环境质量继续恶化，七大河流70%的监测断面存在不同程度污染，约40%的断面污染严重，水生态失调加剧，河流断流、湖泊退化依然严重；3/4的城市居民生活在不达标的空气中；近50%的城市区域环境噪声超标；土地退化正以每年约1万km2的速度蔓延，沙尘暴危害严重；森林呈现数量型增长和质量型下降并存的局面；核安全、外来物种危害、遗传资源流失、有毒有害物质控制等方面仍然存在安全隐患。对严重的环境形势，光是依靠政府主导的环境管理制度将难以为继，特别是难以实现低成本地控制污染物总量目标。只有将环境资源作为经济资源，引入市场机制，运用排污权交易，才能以低成本的方式控制污染，改善环境。现行排污收费体系难以控制污染排污收费制度从1982年开始实施，是我国现阶段主要环境经济手段。目前我国已建立了一套较完整的排污收费体系，2002年收费总额为67.44亿元。该收费体系对于企业的污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护的自身建设和严格环境监察执法等都起到十分重要作用。但是目前排污收费体系存在许多问题，难以达到控制污染的目的，其主要问题表现为：费率偏低。主要是排污收费标准偏低，费率未能真正体现企业边际治理污染成本，企业宁愿选择交排污费而不想去治理污染。收费额不足。主要体现在“费”的强制性不如税，单位拒绝交费现象比较普遍。收费成本高。每年用于监测及维护其机构的经常性开支占很大比例。征收对象设定不全面。排污费适合于大、中型污染源，对小企业，特别是乡镇企业很少适用，使对这部分污染源的漏征现象较多。我国乡镇企业发展速度很快，目前约占农村社会总产值一半以上，占全国社会总产值的1/5。但乡镇企业多是粗放型生产，污染严重，且由于乡镇企业往往规模小而分散，给环境管理带来很多困难，很多地区的环境监理部门难以开展乡镇企业的排污收费工作，使征收的结果比应该预期的来得低。鉴于我国现行的排污收费体系的上述缺点，有必要尽快健全我国的排污权交易体系。我国推行排污权交易的障碍20世纪90年代我国开始排污权交易尝试，当时全国有16个重点城市试行大气污染物排放许可证制度，并在6个城市进行了大气排污权交易试点。到2002年3月，国家环保总局又进一步加大了排污权交易试点工作，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津和柳州进行了二氧化硫排放总量控制及排污权交易示范工作。2003年3月全国“两会”期间，国家环保总局明确表示要在一些重点地区首先实施二氧化硫排污权交易制度。至今为止，排污权交易制度在我国开始被人们接受和采纳。排污权交易是我国实行污染物总量控制的新途径，是被国内外实践证明了可以解决环境问题的一项有效办法。但排污权交易制度也不是整治环境问题的“灵丹妙药”，即使在广泛应用的美国，也仍然存在很多争议。我国环境意识比较落后、环保手段比较欠缺，只有充分认识其存在的问题并以加以克服，才能更好地将其应用。现阶段我国推广排污权交易制度存在如下的障碍: 排污权交易过程难以实现准确监测排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，它涉及到两个方面:一是科学监测，二是公平监测。为了保证排污权交易制度实施，应首先确定排污单位的实际排污量。在这方面，发达国家早已完善其环境或排污监测系统，但在我国则非常薄弱。科学监测目前在我国很多地区短期内难以达到。当前在我国，企业到底排污了多少，拥有多少排污指标，这两个账户并没有完全建立起来，也没有建立配套的监测机制。因为，1996年以前我们用的是浓度控制手段，监测体系也是与从前的控制体系相适应的，当前有了总量控制的概念，监测体系就有些滞后了。公平监测在我国目前监测和管理水平较低，执法不公平存在的情况下，则需要相应的制度建设，包括立法予以保证。