浅析土地出让金的改革

浅析土地出让金的改革

浅析土地出让金的改革

摘要：伴随着社会经济发展的需求，各行各业也随之发展起来，下文主要从与之密切相关的土地所有权做出简要分析。随着土地使用权出让规模的不断扩大，各级地方政府供给土地的潜力不断缩小。在可预期的将来所获得的卖地收入不能得到持续保障，地方政府又不能摆脱对土地出让金依赖的情况下，把临近城市的农业用地，通过各种办法预征后纳入到城市发展土地储备，然后进行出让势必成为地方政府的政策选择。

关键词：土地出让金；国有产权；公共财政；持续性经营

一、土地出让金的性质

1. 土地出让金的本质仍是地价收入，地租是其最根本的经济属性地租作为土地所有者凭借所有权获取经济收益的实现形式，代表所有者让渡无限或有限年限产权的收入现值。作为土地国家所有代理人的公共部门在土地使用权交易期满后收回使用权，进行土地再开发和再次交易。

2. 土地出让金是国家作为土地所有者获得一项国有资源性收入我国实行包括土地在内的自然资源国家所有。国家出于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。土地产权按照产权经济学和法学理论可以分解为若干具体的权利，包括土地的田面权、田底权、使用权、经营权、处置权和抵押权等。这些权利的主体可以是合一的，也可以是相对分离的。

二、现有土地出让金管理方式导致的后果

1.设置行业进入壁垒、罚没收入、索贿等都可能是政府重要的寻租手段。政府过多地介入地产行业的运营，从土地买卖和经营中瓜分到过大规模的利益，直接扭曲地产行业的产权机制和经济激励机制，破坏行业竞争秩序。在立法授权、民主和法制监督不健全的情况下，行政权力过于膨胀的地方政府会产生将其利益和兴趣集中在维持自

身权力和为官僚群体牟利等方面。地方政府将分利获得的财政收入投

入到生产性领域，利用政府投资拉动和扩大本地投资规模，提高地区经济增长速度。

2.为了继续获取高额卖地收入，维持地方财政运转，同时避免因国家对地产市场进行宏观调控而带来的地产行业的冷缩效应和整个

地产上下游行业的萧条，降低地方经济增长，地方政府不得不同中央调控地产市场、给地产市场降温的相关政策举措相背离，公然带头“托市”，同一些既得利益集团相呼应，造成了地产市场“全国过热，地方正常”的中央与地方政府之间的政策博弈悖论。地方政府同地产、金融等行业的利益绑在一起，不仅进一步加强了私人部门投机牟利的动机，在舆论和社会导向上也给地产行业的发展和社会公众预期带来了巨大混乱。

3. 土地出让金收取和使用造成了严重的代际不公土地出让金作为一定期限内地租的现值收入，根据公共财政理论关于代际公平的界限划分，这部分收入只有用于社会生产性质或者收入再分配性质的支出项目，才有可能避免产生代际不公问题。依照我国的行政体制规定地方政府任期年限一般为5年。而现行土地法规按照出让土地使用目的不同，分类规定了土地使用权的出让年限：居住用地为 70 年；工业用地为 50 年；教育、科技、文化、体育和卫生用地为 50 年；商业、旅游和娱乐用地为 40 年；综合类或者其他用地为 50 年。且不论这种按类划分土地出让年限的依据是什么，是否合理，其中出让年限最短的用地期限也达到了 40 年，远远超过了单届政府的任期。在缺乏土地批租有效监督的情况下，单届政府大肆出让土地使用权，盲目上马一些政绩工程或者用于生产性投资，其实质是提前透支了本应由以后各届政府的支出能力，损害了后代居民的公共利益。

4. 异化地方政府公共收支体系，侵害税收在公共财政体系中的主导地位西方市场经济较为发达的国家，国家税收占财政收入的比重一般都在 90%以上。由税收收入占据绝大多数的份额，才能建立一个健康、合理、有序的政府公共收支结构，保障政府公共收支的稳定化、持续化和法制化。当前一些地方政府的收支结构中，出让土地的收入已经占到全部地方财政收支的 30%甚至是 40%以上。在经济平稳运行的条件下，税收收入的年增长率很少可能出现跳跃性的增长，其中有

经济总量规模增长限制的因素，也有税制稳定性的限制条件。

5. 土地资源过度开发在目前的土地批租制度下，由于缺乏有效的土地管理长远规划和监督机制，单届政府热衷于眼前利益和土地收益的短期化，导致土地批租泛滥和土地开发的低效率。更严重的后果在于，由于土地储备资源的有限约束，过度的出让土地压缩了以后届期政府和居民进行城市建设和开发的空间。随着土地使用权出让规模的不断扩大，各级地方政府供给土地的潜力不断缩小。在可预期的将来所获得的卖地收入不能得到持续保障，地方政府又不能摆脱对土地出让金依赖的情况下，把临近城市的农业用地，通过各种办法预征后纳入到城市发展土地储备，然后进行出让势必成为地方政府的政策选择。

三、针对目前土地出让金管理的现状，做出以下几点思考：

1. 加快土地审批制度改革，将土地审批权集中到中央政府，从审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容等六大方面严格把关土地审批过程中的各个关节，对新增建设用地进行全方位卡位。在土地国有的前提下，作为所有权代理人的中央政府有义务、有权力决定土地审批和使用方面的规划，制定符合社会效益最大化的土地长远发展战略。审批权限的上交可以进一步削弱地方政府批租土地的动机，对地方政府土地批租产生更大的制度约束。

2. 以政府收支科目改革为基础，将土地出让金的收支活动纳入到统一的政府预算中来，实现土地出让金收支公开化、透明化。土地出让金的预算化一方面可以从各个地方的土地出让收入的规模间接了解到该地区每年土地出让规模，有效控制各个地区的土地出让审批额度；另一方面可以清晰地了解各级地方政府土地出让收入的使用情况，规范地方政府在土地出让金收支上的短期行为。

3. 土地出让金的预算收入分成改革主要应从三个方面进行：一是将土地出让金收支纳入到政府预算后，采用中央和地方政府财政分成的方法。一方面中央政府作为土地国有的代理人有分享土地出让收入的天然权力，另一方面考虑到地方政府作为各个区域土地范围上的公共管理机构，也应从土地出让金中获得相应的收入，用于土地管理和开发。二是建立土地出让金的转移支付制度。经济发达地区同欠发