中国排污权交易制度的思考

中国排污权交易制度的思考
排污权交易起源于美国, 指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。

它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。

美国经济学家戴尔斯于1968年最先提出了排污权交易的理论，并首先被美国国家环保局用于大气污染源及河流污染源管理。

面对二氧化硫污染日益严重的现实，美国联邦环保局为解决通过新建企业发展经济与环保之间的矛盾，在实现《清洁空气法》所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”这一概念，并围绕排放减少信用从1977年开始先后制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让和交换排污削减量，这也为企业针对如何进行费用最小的污染削减提供了新的选择。

而后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易的实践。

排污权交易作为以市场为基础的经济制度安排，它对企业的经济激励在于排污权的卖出方由于超量减排而使排污权剩余，之后通过出售剩余排污权获得经济回报，这实质是市场对企业环保行为的补偿。

买方由于新增排污权不得不付出代价，其支出的费用实质上是环境污染的代价。

排污权交易制度的意义在于它可使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现。

这样，治污就从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，其交易也从政府与企业行政交易变成市场的经济交易。

可以说排污权交易制度不失为实行总量控制的有效手段。

其具体做法是：
⑴首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量。

⑵推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。

⑶政府可以选择不同的方式分配这些权利，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。

在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。

1排污权交易的理论基础
1.1产权理论
产权是经济所有制关系的法律表现形式。

它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。

在市场经济条件下，产权的属性主要表现在三个方面：产权具有经济实体性、产权具有可分离性、产权流动具有独立性。

产权的功能包括：激励功能、约束功能、资源配置功能、协调功能。

以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度，是用来巩固和规范商品经济中财产关系，约束人的经济行为，维护商品经济秩序，保证商品经济顺利运行的法权工具。

市场交易的本质是产权的交易。

在市场交易中，买卖双方交易对象的本质是产权，没有产权的卖方在市场经济中是不存在的。

排污权是指权利人在法律规定的条件下，根据获得的排污许可，向环境排放废弃物的权利。

排污权的产权界定应主要包含以下两个方面：首先是排污权拥有者和环境资源其他方面功能拥有者之间权利的界定，目的是确定可供使用的环境容量资源的总量，明确各自的生产性权利和生存性权利。

通过这种界定，既防止其他功能使用者的权利排污权拥有者权利的侵害，又可以保障排污权拥有者的生产性和经济性权利。

其次是各排污权拥有者之间权利的界定，目的是为环境容量这种环境物品建立有效的产权结构，避免外部性，并为排污权的商品化奠定产权制度基础，使利用市场机制实现容量资源的高效配置成为可能。

环境容量资源具有准公共物品和外部性特征，决定了产权明晰在环境资源保护中的重要作用。

一旦建立了环境容量资源的产权，产权归排污者所有，必然激励排污者追求环境容量资源的经济效益最大化，产权所有者会考虑以最有效的方式使用资源，也会通过按规定排放、提供准确的排放数据等行为树立自己的信誉，以减少监督机构因不信任而增加检查和监督次数，或避免因超排而被取消排污权的所有权。

产权理论所提供的这些激励显然有利于实现排污权的市场化交易。

1.2稀缺性理论
稀缺性是指在某一特定时空里，特定资源的总体有限性相对于人类欲望无限性及欲望的无限增长而言，特定时空里有限的资源大大小于人类满足欲望的总体需求。

排污权交易是在总量控制前提下进行的，即总的排污许可是有限的。

而企业的目标是追求最大利润，其对排污许可的需求必定是无限的。

从而，排污权是一种稀缺性产权。

环境是一种资源，它具有对经济活动的承载能力，这种承载能力包括在一定条件下环境所能提供的自然资源量和容纳的污染物量。

环境资源不仅强调资源的经济价值，同时突出其生态价值。

环境资源要素并非只限于自然资源，而且包括
依托于自然资源的物质实体产生的景观的可观赏性与舒适性、环境容量与其自身的调节能力。

随着人口增加和经济增长，人们对环境资源的需求越来越大。

目前，人们对环境资源的利用已超越或接近环境承载力的边缘，环境资源的稀缺性正在迅速显现，而且随着人们对环境资源需求的进一步增加，环境资源的稀缺程度在急剧上升。

主要表现为：一方面，人类从自然界中获取的可再生资源大大超过其再生增殖能力，人类所消耗的不可再生资源的速率大于人类发明或寻找到替代物的速率，从而导致可再生资源和不可再生资源稀缺程度的急剧上升；另一方面，人类排人环境的废弃物，超过了环境的自然净化能力，导致环境容量资源的稀缺程度急剧上升。

产权产生的基本原因在于资源稀缺性的显现，即稀缺是人们建立产权或享有资源配置权利的基本条件。

产权的建立实际上是不同社会成员之间对资源权利的界定、保护和行使，关键在于相互间的排他性。

当资源的稀缺发展到一定程度，使资源的相对价格提高，从而使建立排他性规则所费的成本低于可能带来的收益时，人们才有建立该资源产权的激励。

环境资源稀缺性的显现和稀缺程度的不断提高，是环境资源产权理论建立的基础。

因为，只有在环境资源稀缺的情况下，环境才被看成是一种可以提供各种服务的财产，对环境资源过度消费才会引起环境财产(用货币衡量的环境资源)的过度贬值。

此时，如果不对环境资源进行产权界定，就会导致环境外部性问题的产生。

按照边际效用价值论，资源的价值源于其效用，又以资源的稀缺性为条件，效用和稀缺性是资源价值得以体现的充分条件。

由于排污权不仅有用，而且稀缺，所以具有价值，其价值的高低则视其在不同时空中的稀缺程度。

1.3 资源配置理论
环境容量资源属准公共物品，在实际配置中存在以下问题：第一，单个消费者所愿意支付的价格往往远小于该资源的供给成本；第二，若对环境容量资源定价过低，则环境容量资源就会出现供给不足和利用过度，但如果对环境容量资源定价过高，又可能导致环境容量资源利用不足。

无论利用过度还是利用不足都表明该类资源在配置上的效率缺失；第三，环境容量资源的单个消费者出于自身利益最大化的考虑，往往倾向于对该类资源的价值做出过低的评价。

排污权是一种典型的环境容量资源，其在实际配置中会出现上述困难，即会出现效率缺失。

其配置特征要求我们必须公平合理地配置排污权，以避免效率的缺失，最重要的就是发挥市场在资源配置中的基础性作用。

具体来说，就是在实际中让市场决定排污权的价格，其实现方法就是排污权的市场化交易。

下面从最简单的市场开始分析。

两个厂商的排污权交易可以简单的用下图来说明：设每个污染源未加治理的排放量都为20，环境目标要求总削减量为20，厂商1、2初始排污权拥有量分别都为10。

假设厂商1的边际减排成本小于厂商2的边际减排成本。

厂商1和厂商2分别卖出和买入4单位的排污权来最小化削污成本，即厂商1减排14单位，厂商2减排6单位，交易后厂商1和2的削污组合变为(14，6)，总的削减费用
由以上分析可见，在既定的环境目标下，环境管理部门不需承担任何信息成本，而只需定期对厂商的排污行为进行监测，以使得它的排污量不超过手中握有的总的排污许可。

在CAC和庇古税手段中，管理部门需要收集削污成本和环境损害的信息，这将需要较大的成本，而排污权交易系统把信息负担转移到了污染源身上，这些污染源恰恰是最有能力取得信息并根据信息采取对策的参与者，排污权交易正是利用了这个信息优势，来完成成本有效的污染物削减任务。

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2排污权交易制度在中国的发展过程
2.1起步阶段
我国早在1980年代末期就已经进行了排污交易实践。

1987年，上海市闵行区开展了企业之间水污染物排放指标有偿转让的实践；1988年3月20日，国家环保局颁布并实施的《水污染物排放许可证管理暂行办法》第四章第二十一条就规定了：“水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间互相调剂”；1991年，在国家环保总局的领导下，在 16个城市进行了排放大气污染物许可证制度的试点工作，在此基础上，自1994年起又在其中包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳这6个城市开展了大气排污权交易的试点工作，取得了初步经验。

1996年，国务院批复同意国家环保局提出的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，我国正式把污染物排放总量控制政策列为“九五”期间环境保护的考核目标，在全国所有城市推行排污许可证制度。

总量控制和排污许可证在全国范围内的推行，这为中国开展排污权交易奠定了制度基础，为排污权交易在中国落地生根提供了土壤。

而2000年4月29日第九届全国人大通过的《大
气污染防治法》，为国家污染控制战略真正实现由浓度控制向总量控制转变提供了法律保障，对排污许可证制度赋予了相应的法律地位。

总体来说，这一时期排污交易政策文件和实践案例从无到有，主要在国家环境保护部门的推动下，集中在大气污染物排污交易方面进行了初步试点尝试，并取得了一些有益的经验，为后续排污交易试点探索的不断深化打下了一些基础。

2.2试点摸索阶段
“十五”期间，我国环保工作的重点全面转到污染物排放总量控制，为了使环保工作更加适应经济建设的需要，原国家环保总局提出了通过实施排污许可证制度促进总量控制工作，通过排污权交易试点完善总量控制工作。

在此背景下，2001年前后开展了不少试点项目，如中美环境合作项目《中国利用市场机制削减二氧化硫排放的可行性研究》和《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》、亚洲开发银行在太原市开展了市域范围的二氧化硫排污交易试点项目，并协助太原市制定了《太原市二氧化硫排放交易管理办法》，美国环保协会（EDF）在南通排污交易的项目等。

在些项目的推动下完成了多项排污权交易案例，积累了丰富的实践经验。

2002年，在美国环保协会的支持下，原国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州市共七省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作等。

2006年5月，财政部和原环保总局联合开展了部分省市排污交易的调研，召开了专家座谈会，征求了包括上海、江苏、浙江、天津、山西、河南、广东、福建、广西等省市区在内的财政部门和环保部门，以及国家电网、南方电网、五大电力集团公司和部分地方电力公司的意见，认为电力行业排放绩效明确、二氧化硫治理技术成熟，可在全国范围率先推行排污交易试点工作。

水污染物排污交易试点在该阶段也有所开展。

如2001年，浙江省嘉兴市秀洲区出台了《水污染物排放总量控制和排污权交易暂行办法》，实行了水污染排污初始权的有偿使用。

2006年，嘉兴市启动了全市范围的污染物排放总量控制和排污权交易。

江苏省环境保护委员会也在2004年印发了《江苏省水污染物排污权有偿分配和交易试点研究》工作方案的通知（苏环委（2004）6号）。

但是与大气污染物二氧化硫排放交易的试点探索力度相比，水体污染物排放交易试点探索力度相对较弱。

总体上说，这一阶段的排污交易试点工作中的排污交易仍基本上是政府部门“拉郎配”方式运作，但是随着试点实践探索的不断展开，排污交易政策机制在节能减排方面的潜力已经开始显现。

2.3试点深化阶段
为了提高环境资源的利用效率，减少环保的行政成本，促进企业产生自发治污减排的内在动力，构建环保的长效机制，随着国家环保战略思路从传统的行政管制手段转变到注重综合运用行政、法律以及市场和自愿手段，最近几年各级政府日益重视市场对环境资源配置的基础性作用，十分关注环境经济政策的运用。

原国家环保总局于2007年启动了国家环境经济政策试点项目，探索绿色信贷、环境保险、绿色贸易、环境税、生态补偿和排污交易等政策。

与此相应，地方政府对排污交易机制在节能减排中的作用给予了特别的关注。

排污交易在该阶段明显呈现出国家日益重视、地方自发积极探索、上下对接强化、探索的交易模式多样、交易标的物日益宽泛、政策空间层次不断扩展（涵盖了国家、流域、区域、地区四个层次）、地方法规政策文件出台频率加大、科研合作重点考虑、开始出现专门的排污权交易经营公司等特点。

如在环保项目合作上，2007年底中美战略对话（SED）第三期就确定了电力行业二氧化硫排污交易合作项目；在交易模式探索上，浙江省实行“自下而上”的探索方式，杭州、嘉兴、诸暨、桐乡等地先后出台了主要污染物排放权交易管理办法，江苏省则采取“自上而下”的方式，在省环保厅的指导下，在太湖流域和一些地市逐步推进排污交易。

由于排污交易政策背后所隐藏的商机，一些对排污权交易进行商业化运作的公司也开始成立，各地政府也积极协助、配合，共同来打造排污权交易的平台，并且交易标的物也很宽泛，并没有局限于国家总量减排的主要污染物，甚至扩展到了一切具有环境权益的交易物。

如2008年5月，天津产权交易中心、中油资产管理有限公司、芝加哥气候交易所三家单位联合筹建天津排污权交易所，交易标的物将不仅涉及到SO2、COD等传统污染物，而且还涉及温室气体排放权、经济生产发展机制技术，以及其他可定量化、指标化和标准化的交易产品。

2008
年8月5日，北京环境交易所、上海环境能源交易所同日成立，经营的对象也是涵盖宽泛的各类环境权益产品。

尽管平台的可操作性程度有待实践检验，但是与过去的以环保部门为主要平台的试点相比，目前的排污交易试点和探索确实迈出了一大步。

总体来说，尽管我国的排污交易政策实践已走过近20年的路程，不断深化发展，但适应国情的排污交易市场机制尚未真正建立，仍面临着方方面面的许多问题。

要使排污权交易理论与中国国情相融合，发挥该政策机制的积极效果，不仅仍需较长的磨合时期，更与我国改革进程中各种社会要素的发展方向与进程高度紧密关联。

2.4发展趋势
从排污交易政策的发展来看，未来一段时期排污交易会向制度化、规模化和多样化转变，其发展趋势有以下特点：
（1）国家政策试点和制度规范力度将继续加大；
（2）地方自发探索实践将有蓬勃发展之势；
（3）一些以排污权交易为经营目的的商业公司会成立，这些公司通过提供排污交易平台服务实现逐利行为；
（4）排污指标基本上为有偿分配使用，体现了环境容量资源的稀缺性和价值性原则，但如何合理确定初始排污指标分配价格并保证公平性仍是面临的一个难题；
（5）交易标的物范围会扩大，不仅仅局限于主要污染物SO2、COD，还可能是其他的环境权益产品，但近期内仍以主要传统污染物为主，未来温室气体减排额等环境权益产品会逐渐成为交易标的物。

3中国排污权交易制度运行中存在的问题
3.1排放数据的监测问题
在排污交易制度的施行中，对污染物排放量的监督是至关重要的一个环节。

排放数据的准确性决定着该政策的成败，若监管不严，则企业的一部分排污成本降至为零，排污交易也就失去了存在的意义。

实行排污权交易制度后，政府主要做监督工作，监督的内容更加广泛，对交易的监督，更要对排污的监督。

如果继续偷排，这个制度也长不了，激励机制会由于缺约束而失效。

排污权需要有科学合理的监测手段和监管制度，目前我国对污染源的检测水平还比较落后，安装自动检测设备的企业还比较少，不能满足排污权交易对污染物排放的计量和监测的要求。

江苏省两例试点的个案的交易对象均为重点企业，且均安装了在线自动监测设备，但由于试点经验不足，环保部门对交易情况的跟踪记录和核实并未全面展开。

浙江省秀洲区在《秀洲区水污染排放总量控制和排污权有偿使用管理试行办法》中提到将另行出台《秀洲区污染物排放许可证管理办法》进行排污总量动态管理，但至今仍未落到实处。

上海市黄浦江水源保护区在条例制定过程中，也未提及对交易企业废水和污染物排放的监管手段。

目前,我国对许多企业的排污口监管不到位,在排污口未设立相关检测设施。

很多单位没有安装污染排放连续监测系统,或者污染排放连续监测系统运行情况并不理想,很多处于停运状态。

同时,许多企业不同程度的存在偷排的情况,如利用节假日、夜晚、洪水经过时段排污，根据笔者了解。

这将产生排污权假交易,并大大降低了企业购买排污权的积极性。

因为对各企业的排污进行一一盘查,需要耗费巨大的成本。

而一些企业在企业设立之初建立的排污口之外,偷设新排污口进行排污。

如果不能有效的使企业排污数量的精确化、定量化、公平化,排污权交易制度的建立就会缺乏相关制度支持,使排污权制度无法施行。

3.2初始排污权分配的公平性
排污权的初始配置是排污权交易市场的起点和基础，是排污权交易市场正常运转的前提,合理分配初始排污权，可以在污染总量控制的前提下实现总体经济效益的最大化，激发排污单位提高防治污染的积极性,从而形成污染水平低、经济效益高的产业结构群,实现经济社会和环境保护的同步发展。

试点城市嘉兴市的做法是：政府承认已经建办的企业以往排污许可证上的排放量，并无偿分配给现有企业，初步只对新建企业征收排污权使用费。

这里的排污权可转让方即指通过实施工程治理、结构调整减排项目和监督管理减排措施，在完成削减任务后，有多余指标可供排污权交易的市场主体；而排污权需求方则为需要获取向环境排放污染物许可权的市场主体，即包括新建、改建和扩建的企业也包括因实施建设项目以及不能完成政府规定减排任务的企业；而被交易的排污权则是现有企业通过削减产生的多余排放额度。

我们不难看出，嘉兴市在初始排污权分配过程中，无偿配给和竞价出售并存。

首先的问题出在，无偿配给和通过申购获得排污权的企业之间存在不公平；其次在无偿配给的企业中，排污指标的分配依据很难实现公平。

这样，对排污权交易的顺利运行产生了不小的障碍。

3.3排污权交易市场的机制不完善
市场机制（market mechanism）是通过市场竞争配置资源的方式，即资源在市场上通过自由竞争与自由交换来实现配置的机制，也是价值规律的实现形式。

具体来说，它是指市场机制体内的供求、价格、竞争、风险等要素之间互相联系及作用机理。

市场机制有一般和特殊之分。

一般市场机制是指在任何市场都存在并发生作用的市场机制,主要包括供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制。

具体市场机制是指各类市场上特定的并起独特作用的市场机制,主要包括金融市场上的利率机制、外汇市场上的汇率机制、劳动力市场上的工资机制等。

排污权交易市场形成条件应为，第一要有作为交易对象的排污许可的存在，第二要有排污交易市场的经纪人的存在，像证券市场那样。

第三要有投资人的存在，再者要有相关健全的法律法规和独立的监管机构。

企业过于依靠政府的宏观规划和调配，没有建立起市场的主体地位，仅仅把排放交易的初次分配看作是一种获得排放许可的手段，而不是进人市场的启动资源。

这些企业在获得一定额度的排放权之后不进行交易，也很少加强污染治理工艺和设备的改造。

有些企业干脆省略了“买”这个步骤,直接进行政府部门公关,在他们看来,这种公关成本要比从市场上购买排污指标的成本要低得多。

而一些政府部门也往往不会放弃借此时机获得的交易利益，不会完全放弃一些配额交易的权力。

因此，权利寻租大量存在。

排污权名义上是公共资产，但是由于企业的初始排污权由管理部门分配,实质成了管理部门的权力资源,这就使得排污权交易的规范建立在管理部门以及相关负责人的“廉政自律”之上，这显然是一种充满风险的制度。

另外，“地方保护”也是困扰排污权交易的障碍。

就二级市场来讲,由于对购买排污权的风险和使用量不确定性的担忧。

厂商不愿意在一开始就。