论我国环境公益诉讼制度的构建

论我国环境公益诉讼制度的构建
【出处】载于《民事诉讼法修改重要问题研究》2011年版，第537页。

【摘要】构建和谐社会，需要实现人与自然的可持续发展，然而伴随着经济的快速发展，环境问题也日益突出。

如何对环境损害问题提供司法救济，用法律手段保护环境公益是传统的法律制度和现有的国家行政管理无法很好回应的问题。

为此，本文首先对环境公益诉讼的内涵和特征作了阐述，然后分析了环境公益诉讼产生的理论基础，接着探讨了建立环境公益诉讼制度的必要性和可行性，文章最后着重对构建我国的环境公益诉讼制度做了制度设想，以期为我国环境公益诉讼制度的建立有所助益。

【关键词】环境公益诉讼；环境权；制度构建
【写作年份】2012年
【正文】
保护生态环境，需要综合运用行政、经济、法律等多种手段，其中建立健全环境公益诉讼制度是不可忽视的重要方式之一。

我国宪法明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

”环境保护法的第六条也明确规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

”但是，这些原则性的规定，除了法律授权检察机关能够提起刑事诉讼之外，一直没有在民事诉讼法和行政诉讼法等程序中得到体现。

而要调动在环境保护中公众参与的积极性，只有降低对环境侵害行为诉讼的门槛，让更多的民众和民间组织可以拿起法律武器保护环境公益。

因此，尽快建立完备的环境公益诉讼制度显的尤为必要。

一、环境公益诉讼制度的概念和特征
（一）环境公益诉讼制度的概念
有关环境公益诉讼制度的概念，目前国内学者们的表述各有不同，其中最有代表性的一种是：环境公益诉讼是指所有社会成员包括公民、企事业单位、社会团体等依据法律相关规定，当环境作为一种公共利益受到直接与间接的侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护环境公共利益而向法院对行为人提起民事或行政诉讼的制度。

它不是一种独立的诉讼类型与领域，只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，既可在行政诉讼中适用，亦可适用于民事诉讼程序。

（二）环境公益诉讼有别于一般诉讼的显着法律特征
1、环境公益诉讼的目的是为了维护和保全环境公共利益。

虽然在客观上，环境公共利益实现的同时某个人或某些人的环境利益也得到了实现，但环境公益诉讼制度设立的目的及其宗旨都是为了维护环境公共利益，而不是为了个案救济。

环境公共利益作为社会这一系统所具有的独立的利益，与社会成员的个体利益的关系表现为：一方面，环境公共利益与社会成员的个体环境利益密不可分；另一方面，环境公共利益并非社会个体成员环境利益的总和，二者在内容上并不具有同等性和可比性。

因此，环境公
益诉讼与传统理论上的环境侵权损害个案救济的私益诉讼有着根本的不同，其诉讼主张所指向的是整个国家和社会的环境公共利益而非个人或某些人的环境利益。

2、环境公益诉讼的起诉人范围广泛。

基于环境的基础性地位，环境公益与每个人都密切相关，它直接关系到人们的生命、健康和社会经济的可持续发展。

对起诉人资格的规定，传统的诉讼法要求提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接的利害关系人，要不是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要不然是纯环境公益。

这种特殊性使得对环境侵害案件中被救济的对象十分广泛。

所以，环境公益诉讼的起诉人，既可以是直接的利害关系人，其诉讼请求应包括保护私人的环境利益和公共的环境利益；也可以是与侵害后果无直接利害关系的公民、社会团体或法定的国家机关。

3、环境公益诉讼具有预防性质，其起诉条件既可以是损害结果已经发生，也可以是损害结果有可能发生，但尚未发生。

在一般的诉讼法中，侵害行为侵害的往往是原告的合法利益，并且要求这种侵害已经成为事实。

但在环境公益诉讼中，由于环境侵权具有长期性、隐蔽性、复杂性等特点，其损害结果既可能已经产生也可能要经过一段时间之后方可实际发生。

许多环境损害往往存在着长期性与潜伏性，危害结果一旦发生便不可恢复，不可逆转。

因此，在诉讼制度上应当贯彻“预防为主”的方针，允许公众在违法行为已经出现而损害结果尚未发生的情况下提起诉讼，排除危害，这样有利于最大限度地保全公共利益。

二、环境公益诉讼制度产生的理论基础—环境权
（一）环境权的性质与内容
自20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环境保护运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。

作为一种新型权利，环境权在性质、内容方面都有着自己的特殊性。

1、环境权的性质
第一，环境权是新型的集体性人类权利。

环境权是一种人人享有但不是人人独占享有的权利。

环境权的提出是以人类整体需要为前提的。

环境利益的不可分割导致环境权也不可分割。

为任何公民享有的环境权不能被公民独自占有、使用、收益、处分，只能是人类集体享有。

第二，环境权具有社会权利属性。

环境问题的解决既需要国家权力的干预，又需要社会团体、企事业单位和公民个人的支持和参与。

这种特殊要求决定了环境权自创设之日起就以保护社会公共利益为目的，其社会属性显而易见。

2、环境权的内容
环境权作为一项基本人权，从内容上大概可以分为环境使用权、知情权、参与权和请求权四部分。

环境使用权具体又包括通风权、采光权、安宁权、清洁水权、清洁空气权等，这些都属于实体意义上的权利。

环境使用权是每个公民都享有的一项基础性权利，是其他权利建立起来的前提条件。

程序意义上的环境权有知情权、参与权和请求权，它们是公民关注环境，参与环保，提起诉讼的权利依据。

（二）环境权的可诉性
西方有法谚云“有权利必有救济”。

实体权利是诉讼的前提，诉讼是实体权利的请求权，是实体权利在程序法上的延伸，二者是一一对应的关系。

环境权作为一种集体性的人权，个人和社会都享有使用权，但使用目的的不同导致矛盾无可避免。

这就使得环境权的救济成为需要。

而人们对环境忍受限度理论和环境质量理论的提出，又使得环境权可以通过客观标准加以界定。

理论和实践操作条件的具备使环境公益诉讼的建立和发展成为可能。

总之环境权的提出为环境公益诉讼奠定了宽广的权利基础，而环境公益诉讼也反过来为环境权的实现提供了程序制度保障。

对此，我国在宪法和《中华人民共和国环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等一系列有关法律中都作出了规定，赋予任何单位和个人保护环境的义务及对污染和破坏环境的行为具有检举控告权。

三、我国构建环境公益诉讼制度的必要性
(一)环境公益诉讼制度有助于解决现行环境诉讼中存在的问题
1、受害人的救济及环境污染者或违法行政机关的责任追究问题
现代司法一个重要的原则是“不告不理”，如果环境污染的受害者因为种种原因没有起诉，法院自然不会主动查封污染企业，也不会责令行政机关停止违法行为，那么污染企业或违法行政机关就会逍遥法外。

这时受害方的利益就无法得到恰当的保护和及时的司法救济。

2、公有环境遭到破坏和污染的问题
在某些情况下并不存在明显的、直接的、实际的受害者，而仅仅是环境遭到破坏，由于环境是属于国有或集体共有的财产，任何人都不得主张所有权和专属使用权，一旦遭到污染和破坏，受害者就很难确定，更谈不上提起诉讼了。

这样一来，所有的企业都可将污染物任意排放到环境中去，政府机关也会滥发一些许可证。

作为大家共有物的环境肯定会越来越恶化。

3、对法律的不信任和自力救济泛滥的问题
我国诉讼法对原告资格的严格限制打击了不少公民的参与热情，随之而来的就是对法律以及司法机关的不信任。

由于国家对公民司法权利保护的缺位，使不少受害者状告无门，无奈之下只好拿起“自力救济”的武器来维护自己的权利。

实践中经常发生公民愤怒之下烧毁污染企业的厂房、捣毁机器等恶性事件,造成财产的损失以及社会的不稳定。

（二）环境公益诉讼是实现公众环境权及完善民主制度的必然要求
我国法律虽然没有明确规定环境权，但已有涉及环境权的法律规定，例如我国《宪法》第9条，第26条，《中华人民共和国环境保护法》第6条均涉及对环境权的保护。

对环境公共利益的侵害就是对公众环境权的侵害，提起环境诉讼是环境权受到非法侵害时保护环境权的一种重要方式[1]。

实践表明，政府管理部门及其工作人员可能由于屈从某种压力、诱惑、私利或偏见而实施破坏环境公共利益的行政行为，这时公众如果没有环境诉讼权，侵犯环境公共利益的违法行为很可能畅通无阻。

另外当单位或个人实施某些行为，损害环境公共利益、侵犯公民环境权时，如果公众没有提起诉讼的资格，政府限于某些情况无法进行干涉，而实行不告不理原则的法院很难主动进行干涉。

因此，建立环境公益诉讼制度是实现公众环境权的必然要求。

对于民主原则在我国环境保护中的重要体现更是不言自明。

环境民主和公众参与，既是环境法的一项基本原则，也是环境保护的坚实基础。

要实现环境保护，必须从法律上确立人民在协调人与环境关系方面的主导地位和决定性作用，确认和保障公民的环境权。

尊重包括公民环境权在内的基本人权，实现公众参与，环境公益诉讼被认为是最能体现环境民主的一种制度，世界各国的环境保护实践也证明了这一点。

因此，建立环境公益诉讼制度同样是完善民主原则的必然要求.
（三）环境公益诉讼是完善环境诉讼制度的迫切需要
用新的诉讼方式来满足新的社会要求，比较研究证明了它绝不是孤立现象，而是一种更具广泛性的全球现象。

从完善诉讼制度的角度考虑建立我国的环境公益诉讼制度是必要的。

从根本上讲，一切诉讼无不以对公益的保护为目的，公益诉讼不过是传统私益诉讼对公益保护的深化。

可见，尽管传统诉讼法理论将诉讼的起因归结为个体利益受到的损害，但实际上，一切诉讼也都维护着社会的公共利益，环境诉讼制度也不例外。

环境公益诉讼制度的立法缺失使环境诉讼制度的建立不完备，因此为了完善环境诉讼制度，尽快建立环境公益诉讼制度是明智之举。

四、我国建立环境公益诉讼制度的可行性
（一）环境公益诉讼有法律理念为基础
1、社会法理基础
环境侵权救济的法理学基础，须从社会法理着眼，而不是传统的个人主义法理。

在现实的社会中，社会关系日益复杂，社会公共利益与每个人的利益都息息相关，从某种意义上说，每个人都是社会公共利益的利害关系人，社会公共利益受到损害，就等于每个人的利益都受到损害。

因此，环境公益诉讼以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。

2、环境权基础
环境权是一种新的、正在发展中的重要的法律权利,是环境法的一个核心问题,是环境立法、执法和诉讼的基础,是环境法学和环境法制建设中的基本理论[2]。

既然人们享有享用适宜环境的权利，当这种权利遭受损害时就必须给予救济，使权利主体能够通过司法手段维护
自己的权益。

由于环境权作为社会公共性权利往往没有直接的权利人,因此必须赋予社会全体成员提起诉讼的权利。

这样当环境权遭到侵犯时，公众作为环境权的权利人，不管是否是直接利害关系人，均有权提起诉讼，从而为环境公益诉讼的提起提供理论基础。

3、诉权理论的新发展
按照传统诉权理论，只有基于实体法上的权利受侵害或威胁的事实，才能有效行使诉权。

在这种理论的指导下，诉权的请求范围以起诉人自身所享有的实体权利的范围为限。

随着社会的发展以及环境问题的日益暴露，公害纠纷的权利义务内容及权利主体的范围未必清楚，若依传统的诉的利益观念进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。

因此，应尽量扩大诉的利益的范围。

我们应重新审视诉权和实体权利的关系，诉权与实体权利要分离，诉权不再是以实体权利作为基础，诉权应建立在利益的基础上而非建立在权利的基础上。

这样不但现实的损害能够获得司法救济，而且可能的损害也可以得到保护，这就大大扩展了当事人适格的基础。

从而为起诉人基于与己有关的环境公益提起的环境公益诉讼提供了诉权基础。

（二）环境公益诉讼存在重多法律依据
从我国现行的立法体系看,环境公益诉讼的法律依据可以说是较为明确清晰的。

首先,作为根本法的我国《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

”明确了国家有保护环境的义务，如果国家未能有效地履行这一义务，作为国家主人的人民自然有权监督，诉讼是很好的监督方式。

其次，作为我国环境保护基本法的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

”虽然没有明确提出环境权的概念，但是根据法律中权利与义务的对等性，可以推断出其肯定了公民一定的环境权利，而诉讼是公认的最有效的权益保护途径。

再次，《中华人民共和国行政诉讼法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及《固体发射物污染环境防治法》中也都有规定,公民对污染和破坏环境的单位和个人有权检举和控告。

从立法上看,关于环境公共利益保护的立法位阶从宪法、环境基本法到国务院的行政法规都有相应的自上而下的完整立法规定。

但这些关于环境公共利益的相关法律规定仅是停留在实体方面,而在三大程序法中却没有规定具体的实施程序,缺乏操作性。

无救济的权利并非真正意义的权利，要使环境公共利益受到保障与实现,设置相应的环境公益诉讼制度是非常必要的。

（三）民间环保组织及民众为构建环境公益诉讼提供了力量来源
随着我国经济的发展，环境问题越来越突出，保护环境越来越成为人们的共识，参与环境保护的人和民间环保组织也越来越多。

期间出现了不少典型代表人物和环保团体。

如环境维权的民间第一人——王灿发.王灿发是中国政法大学的教授。

1998年他率领一批志愿者率先在全国发起并成立了“污染受害者法律帮助中心”，并开通了全国第一个向污染受害者提供免费法律咨询的热线电话。

还有仗义执言的女明星——柯蓝。

女明星柯蓝是《惊情神农架》的女主角，她毫不留情地对该片在拍摄过程中破坏原始生态环境的做法进行了揭发和抨击。

为我国环境公益诉讼制度的构建准备了坚实的群众基础。

随着人们环保意识的增强，众多的环保团体也建立起来,是我国环境公益保护的又一支重要力量。

比较着名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。

随着我国和谐社会的构建、依法治国方略的逐步推进，我们完全有理由相信，环境公共利益将
会得到社会各界更多的关注，也将有更多的人参与到环境公益的保护中来。

（四）司法实践中的案例为环境公益诉讼的构建积累了宝贵经验
我国的环境公益诉讼案例基于我国环境日益恶化的现实，单轨制保护下政府对环境保护的不力以及在现有的诉讼制度下公民参与诉讼进而实现环境管理的困难，我国有必要建立环境公益诉讼制度，畅通公民提起公益诉讼的渠道，从而更好地保护我国的环境。

2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案——阆中市检察院诉群发骨粉厂一案在阆中法院“尘埃落定”。

阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

2005年6月17日,陈岳琴律师与北京市园林局就华清嘉园小区绿化工程竣工验收行政诉讼一案，签署了一份《和解协议》，也终于以和解的方式成功结案[3]。

该案被誉为中国环境公益诉讼成功第一案。

这是在我国影响比较大的环境公益诉讼案件，在没有法律明确规定的情况下本着对法的精神的理解使案件得到了很好的处理。

这些案件的审理为我国环境公益诉讼制度的建立开了一个很好的先例，也为我国环境公益诉讼制度的建立积累了宝贵的实践经验。

（五）国外相关制度的成功运作为环境公益诉讼提供了有益借鉴
从世界各国运行良好的相关制度中取其精华，弃其糟粕，是建立我国建立环境公益诉讼制度的一大优势。

美国是当今世界上公益诉讼制度最完备的国家,其环境公益诉讼无论是在立法还是在司法实践方面均有很大影响力。

例如，为了便宜原告提起诉讼，原告无需确定健康或者经济方面遭受的损害，只需证明对违法行政行为的诉讼救济最终可以减轻原告的事实损害即可。

另外，美国的“公民诉讼”在调查权、律师费用承担和管辖法院等多方面都给予受害方一定的照顾、优惠或便利。

日本的团体诉讼针对公害损害的继续性可能引发受害人反复诉讼从而导致受害人和国家审判资源的压力采取了一种有效的“将来损害赔偿制度”。

通过这一制度，将还未发生但由于公害的特殊性必然会发生的损害提前计入损害赔偿额中，不仅有利于对受害方的全面补偿，还避免了就同一损害所进行的无休止的诉讼。

这无论对于受害方还是加害方以及居中裁判的国家司法机关都是一种解脱。

上述这些制度上的精心设计为我国环境公益诉讼制度的构建提供很好的借鉴。

六、环境公益诉讼制度的构建
（一）通过立法确立环境公益诉讼制度
1、在宪法层面上
应肯定公民的环境权，肯定社会的环境权益，并确认司法救济对于保护公民和社会权益的作用。

2、在环境行政公益诉讼的立法层面上
要立足于司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的。

具体来说，一是要承认公民和社会的环境权，建立良性的公众监督法律机制。

二是拓展环境行政损害的范围，把损害从目前单纯的环境损害、传统意义上的财产损害和人
身伤害扩展到视觉、精神感觉等方面的损害。

三是扩大非直接利害关系人行使环境行政起诉权的案件范围，以弥补直接受害人提起环境行政公益诉讼的不足。

3、在环境民事公益诉讼的立法层面上
要立足于用社会公共利益限制市场经济条件下不断膨胀的环境民事权利，以预防和治理环境问题为目的。

一是拓展环境民事损害的范围，其内容应从目前单纯的环境损害、传统意义上的财产损害和人身伤害扩展到视觉、精神感觉等方面的损害。

二是扩大环境和其它社会团体形式环境民事起诉权的案件范围。

三是完善第三人参加诉讼的制度，对于某些环境利益受损害的公民和社会团体，授予其第三人的诉讼身份，允许其参加或介入那些以国家机关为原告、企业或私人为被告的诉讼进程。

4、在环境单性法的立法层面上
修订专门的环境法律法规，建立与《宪法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》等规定一致的具体的公民诉讼内容。

（二）拓宽诉讼主体资格
由于环境侵权具有社会性、广泛性、潜在性、不确定性等特征，其侵害往往是间接的、难确定的，受害主体间也是不相联系的、无组织的。

若按传统的侵权理论，只有“与本案有直接利害关系”的人才可以提起诉讼的话，环境公益的保护必将极大受限。

因此，构建环境公益诉讼制度，重要的一项就是要拓宽诉讼主体的资格。

正如国家环保总局的副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上说的：环境权益并不仅仅属于私人，它更多的属于社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众。

[4]
１、公民
环境权是宪法赋予每位公民享有的一项基本人权。

环境保护法也规定，公民有保护环境的义务和对污染环境的检举控告权。

但我国民诉法中有关起诉资格的限制使很多公民享有的环境权“有名无实”。

环境侵害的特殊性使其并不必然表现为与受害者有直接利害关系，致使现实生活中出现不断升级的环境危害即使已经引起公众的高度关注，但限于未对其造成直接损害，公民就无法行使诉权，寻求司法救济。

对于环境公益损害，公民有自觉维权意识，也有保护公益的司法诉求，制度的不相称大大降低了公众参与环保事业的积极性、自觉性。

因此，针对环境公益诉讼的特殊性，我们应该突破传统规定，让每位公民无论是否与环境损害具有直接利害关系，都有权提起环境公益诉讼。

当相关的国家机关或组织对某些损害公益行为会考虑方方面面的关系、面临重重压力而懈怠起诉时，民众的诉讼意识却很少会受到干扰，更敢于举起公益诉讼的大旗，弥补了不足之处，便于形成强大的诉讼合力，充分保障违反环境公益的行为受到法律的追究。

国家应当予以鼓励和支持，形成环境污染和生态破坏人人喊打的局面，从而推动经济社会的可持续发展。

2、民间环保组织。