食品安全法律规制研究(2)

食品安全法律规制研究（2）
二、我国食品安全法律规制制度建构历史分析
随着全球食品安全监管的深入开展,各国从强调有机农业到关注绿色食品到制定一系列的食品安全的标准,各地区从关注食品的生产过程中的卫生到监管重点发展到了从农田到餐桌的各个环节,全球的食品安全经历了从不成熟到逐渐成熟的发展历程。

（一）食品安全监管萌芽期
中国在建国后长达三十年的时问里,一直在为国民的温饱而努力,直到1978年基本解决温饱问题后,中国才开始实施严格意义上的食品安全监管。

1978年,我国实行了改革开放,经济体制政治体制发生了巨大而且深远的变化,粮食的供应基本满足了人民群众的生活和生产要求,紧接着人民群众对食品的卫生及安全提出了新的要求,法律制度顺应这种要求进行了开始逐步的健全。

1979年,《中华人民共和国食品卫生管理条例》出台,这部条例的出台标志着中国食品安全监管进入萌芽期，条例共七章二十八条,条例的宗旨和目的是为了加强食品卫生管理,提高食品质量,防止食品污染,预防食品中有害因素引起食物中毒、肠道传染病和其他疾病,增进人民身体健康,更好地为社会主义现代化建设服务。

该条例重大的意义体现在:以列举的方式定义了何为食品,并对食品原料、食品添
加剂和食品包装进行了界定;食品卫生的标准备首次提及;对食品在生产、运输和销售过程中具体的卫生要求进行了规定。

该条例在1982年被修订升格《中华人民共和国食品卫生法(试行)》。

但新的法律制度的认可与实施总是在各个利益主体之间进行博弈的,规制与被规制主体的博弈在社会经济产生巨大变迁的时候尤为激烈。

1984年后,农业及食品发展的任务逐渐从保障食物足够供给的基础上提升为保证农产品的质量安全。

在食品安全监管的萌芽期还是强调食品的卫生,以防治食品引起的各种疾病为目标,并且提出了提高食品质量的要求。

此后,中国的食品安全监管开始转向主要解决食品质量问题的阶段。

（二）食品安全监管发展期
1984年至2003年，中国从计划经济向市场经济转变的过程中,菜市场发展起来，老百姓的餐桌也悄然发生了变化,品种渐渐丰富,蔬菜、瓜果、蛋、禽、肉类摆上了货架,同时统筹解决菜篮子工程，解决副食供应紧张的局面，市民可以尽享丰富可口的各种美食，90年代中后期,中国主要食品总产量保持持续的增长,这个时期人们逐渐注重自身的生存和健康问题,对食品卫生和食品质量的要求越来越高。

概括而言,表现在以下几个方面:在食品的生产过程中,要求卫生干净、品种优良、营养丰富并且口感好;在食品的加工过程中,要求食品添加剂符合食品卫生标准，防腐剂和人工色素的性能慢慢为人们所
了解并且排斥;食品的运输阶段,要求通风和防止腐烂变质,防止细菌的超标;在食品的销售阶段,注重包装的美感,而且关心包装会不会产生食物的二次污染等等。

总之与普通的食品比较起来,这阶段食品监管进入发展期的标志性的事件就是九十年代初有机食品、绿色食品和无公害食品的兴起。

（三）食品安全监管成长期
2003年持续到2004年,安徽省阜阳市吸引了全国甚至全世界的目光，2004年4月前,大量营养素含量全面低下的劣质婴儿奶粉通过郑州、合肥、蚌埠和阜阳批发市场流入阜阳农村销售点。

劣质奶粉导致婴幼儿生长停滞,免疫力下降,进而并发多种疾病甚至死亡。

阜阳市189例婴儿患轻度或者中度营养不良，13例婴儿死亡。

2004年4月19日,国务院总理温家宝批示严查劣质奶粉案,由国家质检总局、国家工商总局、卫生部组成的专项调查组奔赴阜阳,就劣质奶粉坑害婴儿事件进行调查阜阳毒奶粉事件背后的黑幕随着阜阳市法院对婴儿奶粉生产及销售商的刑事一审判决逐渐大白于天下。

而这一食品安全事件留给我们太多的思考:具有监管权的主体太多,没有牵头机构,出现了七个部门管不了一篮子菜的情况。

《食品卫生法》的处罚力度过轻，危害食品安全的不法分子违法成本太低，执法部门执法力度不到位，行政执法与刑事司法之间脱节。

2004年阜阳大头娃娃事件标志着中国的老百姓对食品安全监管提出新的要求,食品安全监管面对新的挑战，中国的食品安全监管相
应进入成长期，在监管主体方面,为了加强食品安全和安全生产监管体制建设,2003年根据《国务院机构改革方案》,在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局,除原职能处,负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调,依法组织开展对重大事故的查处。

2008年根据《国务院机构改革方案》,食药局由卫生部管理食品药品监督管理局的建立也是食品安全监管成长期的标志性事件。

在监管的法律制度方面,从2003年开始的一系列的食品安全的恶性事件促使了《食品安全法》的尽快出台，《食品安全法》有以下亮点:为解决食品安全监管主体过多,没有牵头部门的情况,国务院设立食品安全委员会作为高层次的议事协调机构,指导和协调食品安全监督管理工作。

在第四条明确规定了卫生行政部门、质量监督、工商行政管理部门的职责和权限。

确立了分段监管为主，品利-监管为辅的食品安全监管体制。

三、食品安全规制国际经验及我国食品安全规制重构
（一）食品安全规制的国际经验
国内外的经验证明，食品安全规制的质量如何，关键在于是否有一个接受民众监督、对民众负责的政府积极致力于此。

在一个政府权力失控于人民权利的国家，食品安全常常沦为由权力恩赐的可有可无之物。

因此，我国食品安全规制更为艰难的改革指向，绝不是一部食
品安全法所能承载得了的。

加强对规制本身的“规制”，建立高效的规制体制和完善的食品法规是克服食品安全规制失灵缺一不可的制度安排。

1．美国食品安全规制经验简述
设立独立的规制机构是美国食品安全规制的一大特色。

独立规制机构作为一种新型的行政机关集立法、行政与司法三权于一体，独立于国会、总统和法院之外，但又必须对总统、国会及司法机构负责。

食品安全规制机构首先要受到成文法和宪法的控制。

宪法规定总统有责任保证法律的切实实施，总统任命高级行政长官，总统的法规管理和预算办公室很了解重要的法规。

公众向 FDA 施加压力的渠道主要是通过议会的监督。

美国的食品行政部门有责任对国会进行解释，国会制定食品安全规制机构的经费预算，委员会经常举行工作失误听证会。

法院一般授予 FDA 相当大的自由裁决权，但 FDA 的决策依然要受到法院的挑战，司法机构会审查食品安全规制部门执行联邦法律与法规的情况。

虽然和行政程序制度相比，司法审查比较古老，但它和行政程序一样是美国依法行政最重要的机制。

美国的司法审查是根据国会授权的立法严格进行的，既包括普通法院对行政机关的行为是否符合宪法和法律的审查，也包括普通法院对国会制定的法律是否符合宪法的审查。

也即是说，美国的受案范围不但包括裁决（具体行政行为），也包括规章（抽象行政行为）。

之所以如此是考虑到行政机关都有扩大自己权力的倾向，仅有政治制衡是不够的。

司法审查的关键作用在于抑制这种倾向，并令行政当局真正负起责任。

2．日本食品安全规制经验简述
日本对食品安全规制体制进行了比较成功的改革，改革之前，日本的食品安全规制是由农林水产省和厚生劳动省两大机构负责的。

消费者的食品安全意识的提高，以及食品安全事件的屡次发生，导致日本国民对政府原有食品安全规制体制失去信心，要求政府进行改革。

在这一背景下， 2003 年 7 月 1 日，日本国家食品安全委员会经长期酝酿，终于正式成立，日本政府有关食品安全的组织框架和职能分工由此发生重大变化。

目前，日本负责食品安全的规制机构主要由三个隶属于中央政府的部门组成，即：食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省。

日本食品安全委员会是对食品安全性用最先进的科学技术进行检测鉴定、并为内阁府的立法提案提供科学依据的独立机构。

它有权对农林水产省和厚生劳动省等直接从事风险管理的机构对食品安全的规制状况进行评价、监督和劝告，但没有直接采取奖惩措施的权力。

综上所述，不断完善法律法规，确保规制手段的先进性，是发达国家食品安全规制的共同特征。

发达国家食品安全法律法规和标准体系之所以相对完善，一个重要的原因是充足的科研资金为食品安全相关科研活动的可持续性提供了保证。

强大的科学研究能力为高质量的食品生产、加工和检测提供了科学技术支撑。

在大多数国家的科研资金主要由政府来提供。

发达国家食品安全立法的普遍特点是，对不良企业的违法违规行为给予严厉的惩罚。

（二）我国食品安全规制的重构措施
伴随着《食品安全法》的出台，我国的食品安全规制体制经历了又一次改革。

《食品安全法》规定，“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故”。

借鉴国际经验，并结合我国实际，笔者认为，重构我国食品安全规制应该从以下两个方面进行完善和加强：1．深化我国食品规制体制改革，并确保规制决策的合法性和科学性
食品安全委员会与其他食品安全规制机构之间的关系也不清不楚，例如，国际上通行的做法是由食品安全委员会负责风险评估和综合协调，而我国却把以上两个职能赋予了卫生部。

和原有的体制相比新的体制仅仅改变了“群龙无首”的局面（确立了卫生行政部门的龙头地位），但并没有从根本上改变“五龙治水”的顽疾。

这种体制上的弊端在《食品安全法》的实施过程中已经再次暴露出来。

首先，分段监管的体制虽明确了各部门的职责，但每一段并不是一个独立的环节，也无法仅由一个部门来承担。

比如，卫生部门承担综合协调的职责，五项综合协调的职能跨越了从农田到餐桌的各个环节，因而在每一个环节都需要和分管该环节的部门相互配合，才能真正将监管落到实处，其是否具有这种“综合协调”的权力与能力，不能不令人质疑。

其次，目前的分段监管体制与部分食品按品种监管之间也存在矛盾。

如《食品安全法》规定：“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食
盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

”所谓“另有规定”是指监管部门自己的规定，如生猪屠宰的监管就是由商务部来负责。

同一节点由多部门共同监管必然导致“反公地悲剧”。

因此，尽管难度很大，我国的食品安全规制体制改革还需进一步深化。

因此，借鉴国外先进的管理经验，从目前国际上通行的做法来看，在采用综合性食品安全规制体制的国家中，都成立了超越各部门的食品安全综合管理机构，负责风险评估和综合协调，如美国食品安全委员会，日本食品安全委员会，欧盟食品安全局。

笔者认为，尽管单一部门规制体制是防止出现“模糊地带”、堵塞监管漏洞最好的办法，但是从实际情况来看，我国不仅地域辽阔，各地经济社会发展极不平衡，而且食品从业者的规模偏小、地域分散、层次参差不齐，由单一部门全权负责全国的食品安全规制也许并不现实。

因此，建立由独立部门领导、少数部门负责，全社会共同参与，覆盖食品供应链各环节的综合性规制体制，是我国目前比较现实的选择。

国务院下属的质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

在地方一级，由地方政府依照食品安全法及有关规定确定各监管部门的监管职责。

2．完善我国的食品法律法规建设，确保规制实施的高效性和先进性
目前我国仍处于食品安全风险高发期，《食品安全法》无疑为系
统有序地解决当前食品安全问题提供了法律保障。

但是《食品安全法》的出台并不意味着食品安全问题就此破解，笔者认为我国的食品安全法律体系还有待于进一步完善。

完善我国食品安全法律体系的总体思路应当是构建一个以食品安全法为龙头，其他具体法律相配合，附以食品安全技术法规和标准的多种层次的法律法规体系。

具体而言，食品安全法为基本法，在法律体系中处于核心地位，是各单项法律法规的立法依据，为各政府部门制定食品安全政策、规章和制度提供准则；各种单行法律法规对基本法所涉及到的需要调整的领域进行更明确的规定，为行政部门行使食品安全规制职权、履行食品安全保护职责的具体行动或措施提供法律依据；食品安全标准，也是食品安全法律体系的重要组成部分，为食品安全规制提供技术规范。