海洋空间规划对连云港发展的借鉴

海洋空间规划对连云港发展的借鉴
引言
随着经济的发展，人们对海洋资源和海洋空间的需求逐渐增加，如何平衡各部门对海洋资源的需求和保护海洋空间资源的问题迫在眉睫。

海洋空间规划（MSP）应运而生。

海洋空间规划是以生态系统为基础管理人类活动的方法，是对人类利用海洋做出综合的、有远见的、统一的决策规划过程，在促进资源可持续利用、优化海域利用、协调解决人类利用与自然环境、使用者之间冲突上具有重要的效用[1]。

海洋空间规划在管理海洋空间中已成为国际上广泛采用的一种工具，许多国家政府和国际组织，如OSPAR委员会、欧盟、联合国教科文组织（UNESCO）都强调了海洋空间规划的重要性，形成了以生态系统为基础的海洋空间规划理念，旨在通过实施海洋空间规划推动海洋生态系统为基础的海洋综合管理的实现[2]。

进入21世纪,海洋再度成为世界关注的焦点,海洋的国家战略地位空前提高。

党中央、国务院提出了“逐步把我国建设成为海洋经济强国”的宏伟目标。

连云港地处丝绸之路经济带的东向出海口，向东与日本、韩国隔海相望，向西通过新亚欧大陆桥与中西部地区、中亚、欧洲相连。

随着国家“一带一路”战略的提出，处于陆上丝绸之路和海上丝绸之路交汇点的连云港成为区域经济发展的重要城市[3]。

结合国外海洋空间规划经验，合理布局连云港海域资源具有重要意义。

1.连云港海岸线资源介绍
1.1 地理概况
连云港市位于江苏省东北部，东经118°24′-119°48′，北纬34°-35°07′，东西长129km，南北宽132km，全市国土面积7446km2，领海基线以内的海域面积6677km2，岛屿陆域面积6.22km2，滩涂面积约为10.67万hm2。

地处我国万里海疆的“脐部”，是横贯我国大陆中部东西向的陇海-兰新铁路大动脉的东端起点和沿海南北航线的中心交汇点，是我国东大门和新亚欧大陆桥的东桥头堡，也是我国最早开放的14 个港口城市之一，它东濒黄海，与朝鲜、韩国、日本隔海相望；北与郯城、临沭、莒南、日照等县市接壤；西与徐州、新沂市、宿迁市沭阳县毗邻；南与淮安市涟水和盐城市响水2 县相连[4]。

2014年连云港有人口445.17万，其中城镇人口占57.1%，生产总值为1965.89亿元，人均生产总值44160元（江苏省2014年人均生产总值为81874元）[5]。

2015年连云港地区生产总值2160.64亿元，较上年增长10.8%。

人均地区生产总值48416元，增长10.3%。

连云港是江苏省的“黄金海岸”。

海岸线呈南北狭长展布，大陆标准岸线北起苏鲁交界的绣针河口中心线，南至响灌线陆域勘界终点，全长176.5km，约占全省海岸线的18.5%。

其中连云区海岸线长109.1km，赣榆县海岸线长46.4km，灌云县海岸线长21km。

其中西墅至烧香河北口为江苏唯一的基岩港湾海岸，岸线长40.2km，赣榆县绣针河口至兴庄河口为江苏仅有的砂质海岸，岸线长30.1km。

此外，连云港拥有岛屿岸线30.6km，14座基岩海岛。

通过对连云港实地观测调研可发现：连云港岸线类型齐全，各种地貌发育典型。

连云港岸线分为砂质海岸、淤泥质海岸、基岩海岸3大类（表1）。

表1 连云港大陆标准岸线概况
序号分段海岸线长/km 海岸类型
1 绣针河口—柘汪 6.4 砂质海岸、堆积岸段
2 柘汪—兴庄河口20.6 砂质海岸、侵蚀岸段
3 兴庄河口—西墅44.25 粉砂淤泥质海岸、基本稳
定
4 西墅—大板跳40.2
5 基岩海岸
5 大板跳—灌河口65 粉砂淤泥质海岸、侵蚀岸
段
合计约176.5km
图1 连云港市海岸类型分布图
1.2 自然资源
连云港岸线资源丰富，主要包括海域资源、陆域资源、港航资源、旅游资源、海岛资源。

海域资源：领海基线以内海域面积6677km2。

其中10m等深线以内浅海水域面积约381km2，适宜发展养殖的浅海面积约4.23万hm2（约64万亩），滩涂约160万亩，可利用渔业资源达50万吨以上。

主要经济鱼类达30多种，如大黄鱼、小黄鱼等；虾蟹类资源丰富，主要品种有虾、鹰爪虾等。

贝类主要有蛤、牡蛎等；海产藻类如石花菜、紫菜、海带等非常丰富；本区还是江苏省唯一的海参、鲍鱼、扇贝等海珍品产地。

陆域资源：辖新浦、海州、连云3区、国家级经济开发区以及赣榆、灌云、东海、灌南
4县，共83个乡镇，土地面积7446km2。

可用于建设土地1573km2（约236万亩），工业用地346km2（约52万亩），沿海低产盐田300km2。

港航资源：水深、掩护条件好，风浪小，易于泊稳，泥沙沖淤基本平衡；腹地辽阔，交通便利，港口外部环境基础优势明显，有良好的城市依托，建设条件完备。

港湾港址主要分布在西墅至大板跳的基岩岸段，有庙岭港区、墟沟港区、北港区、东港区、羊窝头港区、西港区、前三岛港区等。

河口港址宜港岸线集中于河海交界处附近，主要有灌河口、青头、海头等河口港址。

旅游资源：连云港处于海陆地貌和南北气候过渡的交叉点，拥有众多的自然、人文景观资源。

自然景观资源主要包括海岸带景观、山岳森林、珍稀动植物、溪涧、河流、瀑布、水库、温泉、岩洞等、人文景观资源主要有历史文物、古迹、古人类文化遗址、社会风情、宗教、神化传说、名产佳肴等[6]。

集名山（花果山）、名海（黄海）、名气（连云港空气质量好）、名岛（东西连岛）等于一体，是全国49个重点旅游城市之一，江苏省三大旅游区之一。

境内有14个风景区，120个风景点，其中孕育有古典名著《西游记》的花果山、浪漫神奇的江苏省面积最大、沙质最好的连岛海滨浴场，有孔望山、喷珠滴翠的渔湾等4个AAAA级景区。

海岛资源：沿海岛礁21个，其中海岛（近海岛屿和沿海岛屿各七个）14个，均为基岩海岛，陆域总面积为6.15km2。

东西连岛是最大的海岛，面积5.4km2，距岸2.5km，岸线长17.7km，是连云港港的天然屏障，现已为人工兴建的西大堤连陆；前三岛距岸27海里，岸线长6km，离岛10~20m处，水深即可达-25m，由岛屿作掩护，具备建设30万吨级大型泊位，可以作为石油、天然气、矿石等装卸运输的优良港区。

秦山岛距岸5海里，岛屿岸线2.65km，岛南岸泊稳条件好，-5m等深线距岸不超过200m，可建3000~5000吨码头。

2.连云港海洋开发情况及存在问题
连云港市拥有优越的海洋资源，拥有大陆岸线176公里，海域面积2.5万多平方公里，其中40余公里基岩岸线、30余公里沙滩岸线为江苏省千余公里海岸线中所仅有。

连云港市海洋开发主要集中在海岸带附近，以海洋运输、海水养殖和海水制盐业为主。

连云港市拥有优越的海洋资源。

适于建港的海洋岸线占全部岸线的70%，海域宽阔，水深及掩护条件好，易于泊稳，具备建设国际性大型海港的诸多优质资源。

海洋旅游资源丰富，可开发潜力巨大。

拥有大片盐田可开发为临港产业用地和城市生活建设用地。

除此之外，还有少部分用作海滨旅游、临港产业、核电站和城市生活岸线等。

部分基岩岸线由于是天然陡崖，无陆域可用，呈自然状态。

开发海域使用总面积约232.4万hm2。

依据连云港岸线类型分布情况，以西墅和大板跳为界，将连云港岸线划分为三段，在岸线分布上，北段为盐业、海洋渔业和滨海旅游区。

中段为港口及城市生态区，由港口、城市岸线、核电站及其配套工程设施、自然保护区和风景旅游区等构成。

南段为盐业和大型临海工业基地[7]。

在1987~2012年这25年间，连云港海岸带的土地利用状况发生了显著变化，占据主要地位的土地利用类型是海域、盐场、建筑用地和耕地；海域面积近年来大幅减少；盐场面积波动幅度较大；建设用地面积大幅度增加，25年间共增加了 278.93km2，耕地面积大幅度减少，25年间共减少了 188.31km2，耕地减少的流向主要是建设用地[8]。

土地利用现状趋势方面：2005-2012年连云港市填海造地、建筑用地、耕地、水产养殖和未利用地出现正增长，且未利用地和填海造地增加速度快；园林草、水域、盐田和海域出现了不同程度的负增长，尤其是盐田面积减少速度较快[9]。

2.1港口运输业
连云港港由老港区、庙岭港区、墟沟港区三大主体港区及灌河口港区组成。

“十五”期间，连云港市港口基础设施建设力度明显加大，共完成投资17.6亿元，新增3个生产性泊位、扩建1个泊位、改造3个泊位、提升靠泊等级11个泊位，建成7万吨级进港航道，新增通过能力798万吨、62万TEU。

瞄准亿吨大港发展目标，连云港市建成了我省第一个10万吨级深水泊位和全省最大的集装箱码头，现有万吨以上的泊位30个，与港口配套的铁路、公路等基础设施建设不断完善，初步形成了以港口为中心的海陆空立体交通网络。

图2 连云港港口现状图
2.2海洋渔业
连云港市的滩涂、浅海水产养殖岸线主要分布于绣针河口-沙旺河口和烧香河口-垮子口，与盐田用岸线有些重叠，合计长约90公里。

全市沿岸有大小渔港14处，主要群众性渔港有连岛、海头、青口、燕尾港、三洋等渔港。

秦山岛周围5-10米等深线浅海域10万亩，己开发4万亩。

海洋渔业资源实行开发与保护并重，捕捞与增养殖结合。

采取休渔期，减船转产等措施，稳定捕捞量。

向工厂化、集约化方向发展虾、鱼、蟹、贝、藻类混养和立体养殖。

通过人工投放水泥礁体或旧船礁、流放幼苗等一系列增养殖措施，达到保护和修复海洋渔业资源的目的。

连云港市人工渔礁项目为国家农业部重点项目，江苏省唯一人工渔礁工程。

2.3海滨旅游业
开发建设了赣榆县海州湾度假旅游区、东西连岛大沙湾海滨浴场、苏马湾海滨生态园、高公岛的黄窝度假旅游区、西墅海滨浴场、前三岛鸟类与海珍品养殖观赏考察景区等。

海滨旅游岸线开发主要分布在：赣榆县海头岸段，长约12公里。

秦山岛及附近海域；东西连岛，包括西墅-黄石嘴-西大堤-西连岛-苏马湾-羊窝头岸线，长约19公里；高公岛的黄窝度假旅游区1公里；西墅海滨浴场1公里。

连云港市山海大观，人文繁茂，旅游资源丰富，境内风景怡人，“古、神、奇、幽”特色鲜明。

连云港市的旅游资源可以用山、海、岛、城、泉五个字来概括。

山：有《西游记》
中妇孺皆知的花果山，玉女峰为江苏省最高峰；海：连云港海岸类型齐全，海域广阔，岸线曲折。

有江苏省唯一的平原型沙质海岸及基岩海岸；岛：江苏省为数不多的基岩岛屿全部集中在连云港市海域，其中有海上三仙山般的鸟岛---前三岛，充满文化内涵的秦山岛，可以与大连蛇岛媲美的竹岛等；城：连云港市历史悠久，文化深厚，境内保存有大量的古代遗迹和历史文物；泉：东海温泉为省内两大名泉之一，水温高、富含氨，为国内其它温泉所罕见，其沐浴后的医疗保健功能颇能吸引游客[10]。

近年来，连云港旅游产业取得了令人瞩目的成就，2015年，全市共接待国内外游客2684.77万人次，实现旅游收入343.92亿元，同比分别增长11.1%和13.7%，旅游年票发行量达25.8万张[3]。

2.4海洋开发存在的问题
尽管近年来连云港海洋产业发展迅速，但是在开发利用过程中也存在不少问题。

海洋环境污染。

随着连云港工业化、城市化进程的加快，大规模、高强度的近岸海洋开发活动日益加剧，导致海洋环境恶化趋势难以缓解。

近些年来，连云港市海域污染总体水平依然偏高，陆源污染物排海未得到有效控制，河口和港口区污染严重，粗放的养殖方式使得部分海域水体富营养化趋势明显，海洋生态保护和修复力度不足，极大地制约了连云港海洋经济的发展空间。

近海捕捞过度，渔业资源衰退。

连云港海州湾渔场是全国八大渔场之一，可利用的渔业资源达50万吨以上。

但是连云港远洋、深海捕捞能力薄弱，开发公海渔业资源不足。

海水增养殖业规模偏小，养殖结构、布局不尽合理。

养殖对环境造成一定的污染。

围垦强度大，岸线资源逐渐减少。

连云港市每年的围填海需求增长迅速。

围填海采用海岸直接向海延伸的方法，自然岸线被截弯取直，导致自然岸线缩减；围垦还造成海岸自然景观与近岸海域生态环境破坏，海水动力条件失衡，海域功能严重受损，海岸的自然属性发生改变。

2011年连云港市各类型用海需围填海达1 589hm2，2012年围填海需求高达3 000hm2，如此围填强度，致使岸线资源快速减少。

围填海工程亦导致沿海的自然生态环境发生根本性改变，而使得不少栖息在滩涂中的海鸟被迫迁走，生物多样性以及景观多样性遭破坏。

3.国际上其他国家海洋空间规划对连云港的借鉴
3.1国外海洋空间规划案例
1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》提出了开展海洋综合管理的建议，
自20世纪90年代以来，欧盟及其成员国提出了采取一系列加强海洋工作的措施[11]。

海洋空间规划被视为是管理日益增长的海洋经济冲突和保护生物多样性的关键手段[12]。

在过去的十年中，欧洲国家和世界各地海洋空间规划迅速发展。

如澳大利亚的生态计划、2009年挪威的“挪威海上管理计划”、2012年加拿大的东斯科舍省综合管理计划。

制定这些海上空间规划的驱动因子和具体问题的解决方案在不同的地区明显不同。

澳大利亚利用区域生态规划的概念，结合海洋保护区进行空间规划。

澳大利亚的海洋空间划分为五个海区，每个海洋区域在生态环境相似性、物种分布、海洋和海底特征的基础上进一步划分为“生态区”[13]。

为把海洋空间规划进一步推进，2005年，区域海洋计划被列入澳大利亚环境保护和生物多样性保护法案，更加重视对海洋区域的保护。

挪威也遵循其海洋空间规划生态地区原则，但海洋空间规划驱动力有所不同。

挪威在巴伦支海和罗弗敦群岛地区的第一个海洋空间规划（2005 -2006年制定，2010–2011年修订）的驱动力是对环境保护的重视、渔业的巨大经济利益、海上运输和矿产开发[14，15]。

挪威海类似于巴伦支海，不同的用海方式和环境保护之间的矛盾是推动海洋空间规划的重要驱动力。

挪威海除了大型石油矿床外，风电场将有可能成为新的用海方式，虽然这会对景观造成负面影响[16]。

在欧洲南部海洋空间规划有很多重要举措（如在亚得里亚海的跨国海洋空间规划），包括讨论和建立海上边界、确立国家海上管辖权，而在北部和中部欧洲的风能和其他海洋能的使用许可起着重要的作用。

西欧、澳大利亚和北美洲的海洋空间规划举措是开创性的，但亚洲、南美洲和欧洲南部的国家的海洋规划也在迅速发展。

在欧洲和世界各地的另一个重要因素是海洋空间规划的跨界合作，如欧盟提出“跨境合作确保区域生态系统的连贯性是很有必要的。

这能提高共同开发的标准和流程，提高海洋空间规划的整体质量”。

2008年，欧洲海洋环境专题战略立法首次提出了生物地区的概念[17]。

生物区域化是以生态为基础的规划管理单位，生物区域化也跨越国界。

它提供了生物和生态重要保护区的基础，还为更精细尺度的规划、管理海洋用途和环境评估空间提供了一个系统的框架。

这种方法不同于以往海岸和海洋的管理，以往是以“部门”作为规划海洋环境管理机构，在执行他们的角色和责任时没有充分考虑其他现有或潜在的使用者，没有注重海洋的生态系统功能[18]。

欧洲海洋空间规划一个最重要的驱动因素是欧洲关于自然保护的立法，这是欧盟1992年实施生物多样性公约的产物。

生物多样性公约最重要的两个是鸟类法令，为稀有、濒危或迁徙物种提供了特殊保护区（SPAs）的框架[19]，栖息地法令要求各成员国保护自然栖息地，把植物或动物的自然栖息地作为特别保护区[20]。

此外，在共同渔业政策框架（CFP）中，欧
盟旨在实现渔业资源可持续开发，因此也推动了海洋空间规划[21]。

另外，欧盟可再生能源法规和跨行业的综合管理框架是欧洲海洋空间规划重要的驱动力[22]。

3.2连云港海洋功能区划
20世纪80年代末我国政府提出并组织开展了海洋功能区划，是海洋管理的基础性工作，目的是为海域使用管理和环境保护提供科学依据，为国民经济和社会发展提供用海保障。

国家海洋局于1989年开展了第一次全国海洋功能区划，1997年国家技术监督局发布了《海洋功能区划技术导则》(GB17108-1997)；2001-2002年，国家海洋局会同国务院有关部门编制完成《全国海洋功能区划》，国务院于2002年8月批准了《全国海洋功能区划》。

2002年开始，沿海省市又根据《全国海洋功能区划》要求对海洋功能区划的分类体系进行调整。

图3 江苏省海洋功能区划（2011-2020年）-连云港市
2012年10月10日国务院同意了江苏省海洋功能区划（2011—2020年），对连云港地区的定位是依托连云港港发展港口航运业，集聚布局滨海工业、城镇、农渔业、旅游休闲娱乐和特殊利用区等功能区。

利用滨海发展特色旅游，加强海州湾生态系统与自然遗迹海洋特别保护区、海州湾中国对虾种质资源保护区等生态保护目标的建设与管理。

统筹、科学用海，加强监管，切实保护海洋生态环境，实现海洋资源的可持续利用。

3.3对连云港海洋空间规划的借鉴
对比国外海洋空间规划和连云港海洋功能区划可发现，我国的海洋功能区划是根据海域的自然资源条件、环境状况、地理区位、开发利用现状，并考虑国家或地区经济与社会持续
发展的需要，将海域划分为不同类型的海洋功能区，这一点和海洋空间规划（MSP）的原则是吻合的。

按照海洋功能区划的初衷，海洋功能区划应以自然属性为主来确定海域的功用或效能，这种自然属性包括海洋自然系统运行产生的功能、海洋生态系统运行产生的功能、海洋固有形态产生的作用等[1]。

但目前人们对海洋的认识远远不如陆地，海洋自然属性的相关研究也尚不够充分与深入，实际中对海洋功能区划的功能定位往往抛开海洋的自然属性基础，更加突出海洋社会经济属性，偏离了海洋功能区划的初衷。

国外的海洋空间规划在进行用海分区的同时，也十分强调各种综合管理手段的应用，针对不同的海域分区管理目标和生态保护目标制订细化的管理措施。

连云港功能区划在功能区海域使用管理措施方面较概略，只规定了不同功能区类型简要的环境保护要求，没有在更小的尺度上进行划分，也未考虑海域差异化，尤其缺少针对特定海域的具体用海方式的界定、生态环境目标的保护等方面的控制措施。

在用海规划分区方面，国外的海洋空间规划注重建立比较系统的方法体系，从用海现状分析、环境影响分析、适宜性评价、海洋生态价值功能过程等各方面进行分区的论证。

连云港的海洋功能区划虽然也有海域使用的相关评价和规定，但缺少系统规范的具体操作分析步骤。

规划的实施步骤方面，国外的海洋空间规划对规划实施情况监测、实施效果评估、公众参与、规划的调整等环节比较重视。

连云港地区的规划缺少了公众和利益相关者的参与，缺乏完善的反馈机制。

4.结语
连云港经济发展已经上升为国家战略，其海岸线资源利用保护与可持续发展，关系到社会民生和连云港的发展大局，连云港岸线优化规划、未来发展方向；国际海洋规划的案例对连云港地区具有重要的借鉴意义。

首先应该坚持自然的属性、在生态保护的基础上制定功能分区；其次，制定并实施海洋管理的法律、法规，为海洋综合行政管理提供强有力的法律体系支撑；监控、评估、有效的报告及适应性管理是有效的海洋使用管理的基本要素，海洋区域规划应该是包含这些要素的持续过程；另外，要协调好公众和利益相关者的关系，提高公众参与程度，广泛地听取专家、社会团体及公众等利益相关者的意见，实现多元主体和共同参与模式，是海洋空间规划实施的有效机制。

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[14]The Royal Norwegian Ministry of the Environment. Meld. St. 10 (2010–2011) Report to the Storting (white paper) First update of the Integrated Management Plan for the Marine Environment of the Barents Sea–Lofoten Area, Recommendation of 11 March 2011 from the Ministry of the Environment, approved in the Council of State the same day. (white paper from the Stoltenberg II Government).
[15]The Royal Norwegian Ministry of the Environment. Report No. 8 to the Storting (2005–2006) Integrated Management of the Marine Environment of the Barents Sea and the Sea Areas off the Lofoten Islands Recommendation of 31 March 2006 by the Ministry of the Environment, approved
in the Counsil of State the same day (Withe paper from the Stoltenberg II Government).
[16]The Royal Norwegian Ministry of the Environment. Report No. 37 (2008– 2009) to the Storting—Integrated Management of the Marine Environment of the Norwegian Sea Recommendation of 8 May 2009 by the Ministry of the Environment, approved in the Council of State the same day (White paper from the Stoltenberg II Government).
[17]European Parliament and European Council. European Parliament and the Council Directive 2008/56/EC of the European Parliament and of the Council of 17 June 2008 on establishing a framework for community action in the field of marine environmental policy (marine strategy framework directive). OJ L 164/ 19, 25 June 2008.
[18]UNESCO Intergovernmental Oceanographic Commission/Man and the Biosphere Programme. Marine Spatial Planning. 2010. Initiative. Available from:
[19]Council of the European Communities. Council of the European Communities Directive 79/409/EEC of 2 April 1979 on the conservation of birds, OJ L103, 24 March 1979, as amended [20]Council of the European Communities. Council of the European Communities Directive 92/43/EEC of May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora. OJ L 206, 22 July of 1992
[21]Douvere F, Maes F, Vanhulle A, Schrijvers J. The role of marine spatial planning in sea use management: the Belgian case. Marine Policy 2007;31:182–91.
[22]Qiu W, Jones PJS. The emerging policy landscape for marine spatial planning in Europe. Marine Policy 2013;39:182–90.
11。