003.从“两图合一”到“多规合一” ——北京市空间规划编制的探索与思考

从“两图合一”到“多规合一”

——北京市空间规划编制的探索与思考

曹娜，白劲宇

摘要：北京新版城市总体规划的实施落实、市规划委与国土局的机构合并以及市委市政府对中央改革方案的贯彻执行，从城市发展转型到行政管理改革都提出了“多规合一”的必要性和紧迫性。从主要协调“两规”矛盾的“两图合一”工作，到“两规融合、多规合一”的分区规划编制，北京市空间规划的改革经历了3年的探索。文章在对北京市空间规划编制实践进行回顾的基础上，总结了北京这样的特大城市“多规合一”的工作模式，并对未来的研究方向予以展望。

关键词：空间规划，多规合一，北京实践

1背景

在现行管理体系下，多部门对空间资源的交叉管理导致城乡规划实施效率低，建设项目落地矛盾多，触及生态保护空间的情况时有发生。2013年中央城镇化工作会议提出了建立空间规划体系、推进规划体制改革的任务之后，全国多个城市都开展了“多规合一”工作探索，形成一个县市一本规划、一张蓝图。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，确定组建自然资源部，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责等多部门的职责进行整合，从国家战略层面推进了“多规合一”，开启了空间规划体制改革的新时代。

北京作为一个人口2000万以上的特大城市，近年来城市增长迅速，建设需求旺盛，建设与管控之间矛盾日渐突出。多年来多规分立导致管理混乱，一方面使得需要保护的区域缺乏有效的统一，建设项目触及生态用地的现象时有发生，另一方面也给建设项目的审批管理带来了很大的困难。《北京城市总体规划（2016年-2035年）》提出“建设国际一流的和谐宜居之都”的城市发展目标，明确建设用地“减量提质”的工作任务，如何有效协调各类空间规划，统一空间管控底线，实现城乡建设用地减量，提高管理审批效率就成为当务之急。2016年，北京市规划委、国土局合并，北京市委十一届十次全会上提出“要推动总体规划、控制性详细规划两个层面的‘多规合一’”，并在“2016年完成城市总体规划和土地利用总体规划‘两图合一’，实现城市规划向城乡规划转变。”

在此背景下，2016年初北京市正式启动了“两图合一”相关工作，历经2年时间形成了适合北京特点的“两图合一”工作成果，2018年在此基础上开展了“两规融合、多规合一”的分区规划编制。本文即对北京市三年来空间规划编制的探索与实践进行回顾，总结实

践取得经验与教训，并对未来的研究方向进行展望。

2北京市“多规合一”实践与探索

北京市“多规合一”的实践探索始于2014年启动的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称新版城市总体规划）编制，在新版城市总体规划编制过程中，面临城市总体规划和土地利用总体规划在标准、指标、空间边界、基础数据等多方面存在矛盾，结合新版城市总体规划，课题组开展了标准对接、差异分析等相关的基础性研究工作。随着北京市规划委与国土局的机构合并以及市委市政府对中央城镇化工作会议要求的贯彻执行，2016年北京正式启动了相关工作，主要可以分为以下三个阶段：

（1）“两图合一”技术标准及试点探索

城市总体规划和土地利用总体规划在编制技术层面存在许多交叉内容，在北京市规划和国土资源管理委员会成立前，两大规划隶属于不同的管理部门，在指导思想、技术路线、基础数据、规划范围、规划期限、分类标准等方面都存在差异，因此北京市“两规合一”第一阶段的工作重点就是通过研究“两规”统一衔接的技术标准，梳理“两规合一”的概念和内涵，统一“两规”的规划范围、规划期限，融合“两规”的指导思想、分类标准，明确“两规”空间布局合一、现状基础数据合一的技术路线。

研究通过对北京市现有“两规”的对比分析，以及国内相关城市实践经验的深入学习，初步构建了北京市空间规划编制体系，界定了北京市“两图合一[1]”、“两规合一[2]”的概念，结合新版城市总体规划的编制统一了“两规”的规划范围与期限[3]，对接了城乡规划与土地利用的用地标准，建立了“两规合一”用地标准体系，统一了“两规”建设用地指标和统计口径，明确了“两图合一”现状校核和规划编制的技术路线。相关成果整理后，编制成为《北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南》（已宣贯出版）、《北京市“两图合一”规划编制技术指南》、《北京市“两图合一”现状校核技术指南》等多项技术标准。

为了保证技术指南的可操作性和适用性，从北京市中心城、平原区、山区分别选取了朝阳区、大兴区、门头沟区作为试点先行先试，形成的成果推进了各区的规划实施和“两图合一”技术指南的修改完善，也为全市全面开展“两图合一”工作奠定良好的基础。

（2）“两图合一”市级拼合及区级细化

城市总体规划和土地利用总体规划都是研究以土地利用为核心的空间资源优化配置，空间布局及空间资源的管控是两个规划最为核心的内容。北京市城市总体规划和土地利用总规划在不同类型、不同地区、不同用途上存在差异(曹娜，2017)，协调“两规”在空间布局上的差异，就成为北京市“两图合一”第二阶段的工作重点。

研究在对“两规”空间差异进行系统分析的基础上，明确了差异处理原则，在2016年底形成了市级“两图合一”的规划图和“两图合一”的现状图，并在2017年7月14日正式启动了“两图合一”区级细化工作，全市14个区（东、西城除外）成立规划国土分局及相关技术单位组成的联合工作组，以区为单位开展“两图合一”规划编制和现状校核工作。通

过三轮市区对接和汇总完善，于2018年1月形成现状“一张图”和规划“一张图”。

现状“一张图”与规划“一张图”为新版城市总体规划、土地利用总体规划及后续分区规划的编制奠定坚实基础，为北京市建设用地减量等政策的制定、建设用地指标区县分解打提供数据保障，形成的相关建议已纳入新版城市总体规划文本的核心规划指标，同时，这两张图也为多项规划提供了基础数据平台。

（3）“两规融合、多规合一”分区规划编制

2017年9月，北京市新版城市总体规划获党中央、国务院批准，同期，应国土部要求《北京市土地利用总体规划（2016年-2035年）》（以下简称新版土地利用总体规划）也正式启动编制。为深入落实北京市新版城市总体规划，2018年1月，北京市启动了分区规划的编制，并正式明确了“市级两规衔接、区乡两规一本”的规划编制思路，即在市级层面城市总体规划和土地利用总体规划各自编制报批[4]，并通过“两图合一”工作相互衔接；在区、乡两级城市总体规划和土地利用总体规划合并为一本规划，同步编制、同步审批。

在此基础上，为深化落实新版城市总体规划“多规合一”的工作目标，推进规划体制改革，分区规划在“两图合一”的工作基础上，提出了“两规融合，多规合一”的工作目标，即以分区规划为统领，统筹经济发展、林业、环保、农业、水务等各类涉及空间安排的规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。

在整体工作组织上，也是以区政府为主体，以区规划国土分局为主要牵头单位，区发改委、农委、住建委、环保局、水务局、园林绿化局、城管委、教委、卫计委、民政局、文化委、体育局、商务委等多个主管部门共同参与，形成1本分区规划+1个数据库+多个专题的规划成果。下一步在分区规划的指导下，还会继续开展乡镇层面“多规合一”的总体规划以及单元层面“多规合一”的控制性详细规划，将各个部门的规划诉求逐步落实到每一个地块上，形成规划审批的依据。

3北京市“多规合一”工作的总结与思考

从主要协调“两规”矛盾的“两图合一”工作，到“两规”合为“一本”的分区规划编制，北京市空间规划的改革经历了3年的探索，逐步总结出了一套适合北京这样的特大城市“多规合一”的实践模式，对我国相关城市建立、健全空间规划体系，实现多规合一具有启发作用。

（1）理顺规划体系，明晰事权划分

我国的空间规划体系呈现一种“纵向到底、横向并列”的网状格局，纵向来看，各类规划从国家、省、市、区（县）、乡（镇）层面上下衔接，部门实行自上而下的垂直管理；横向来看，各类规划从广度和深度上不断拓展、相互渗透。在国家、省级层面，由于空间尺度大，各类规划的矛盾尚不明显，到了市县层面，各类规划内容打架、管理空间重叠、审批部门众多的问题就凸显出来(谢英挺,王伟,2015)。面对这样的问题，北京市开展了积极的探索，