能源外交内涵与模式

能源外交的定义
• 能源外交最早开始于何时已经不容易考证，但是在 二战前已显端倪。 • 第一是煤炭工业时代开始结束，石油开始在国民经 济中大规模使用，人类进入“石油时代”。 • 第二是自1970 年代以来，能源危机频繁发生，油价 不断上升。在此情况下，如何透过能源外交来确保 本国的能源安全供应，引起各国与国际社会的重视。 • 第三是由于石油的特殊作用与重要性，某些国家企 图控制石油，或是产油地区的冲突不断，政治不稳 定，影响国际石油市场的稳定，以及石油供应安全。
• 中国自成为石油净进口国以来，也逐渐摒弃了 能源“自给自足”的理念，转而把获得稳定的 能源供应作为自己的战略目标。 • 由于全球石油市场和石油工业主要由美国以及 其他发达国家的跨国石油公司所操控，中国认 为难以通过全球石油市场确保自己稳定的石油 供应。 • 长期游离在世界石油市场和全球供应体系之外 无益于保障中国的能源安全，中国需要通过海 外资产并购占领上游产业等方式来参与到全球 石油体系中去。
能源3A安全
• 能源外交是资源外交的一种，隶属于经济外交这一 大的范畴，是国家总体外交的有机组成部分作为整 体外交的重要组成部分。 • 几十年来，许多国家的能源外交概念在不断发展， 能源外交的功能也在不断拓展。 • 外交的重要功能是在利益相背或者利益不同的各种 主体之间建立平衡关系并且保持这种关系。 • 对像中国这样的能源进口国来说，能源外交的首要 目标是是指在可接受的经济条件下保证从外部长期 连续进口能源，即保证能源供给的“3A”安全，即 资源的可获得性（Availability）、运输的可依赖性 （Access）和价格的可承受性（Affordability）。
“油源”
• 作为世界第二大石油消费国，中国一直力求使石油 进口实现多元化，先后加强了同俄罗斯、哈萨克斯 坦、巴西等国 “贷款换石油”等重大能源项目的合 作，开通了中亚石油气管道、中俄石油管道，并正 在修建中缅管道，形成能源进口的多重路径，以保 障中国经济的可持续性增长。 • 然而，上述通道仅占中国石油进口总量的不足20%， 中国去年进口的2.4亿吨的原油中，一半来自于中东 地区，1/3来自非洲。对中东和非洲地区拥有世界近 三分之二的储量和较高的储采比，仍然是未来石油 增产的中心。
对外能源政策
• 所谓能源外交（Energy Diplomacy）是指主权国家的 相关政府部门、政府官员、能源组织、能源企业等 为保障能源安全、捍卫能源利益，围绕本国的能源 战略目标而展开的一系列对外交往活动。 • 能源外交的实施是以一国的对外能源政策为导向的。 • 对外能源政策，是指国家在保护由能源生产、运输 和消费所决定的国家利益在国际关系方面的政策导 向，包括对外能源政策的目的、任务、优先方向和 主要内容，而这些方面与外交政策紧密相关。
“一个中心”：确保能源安全
• 保障能源安全是能源外交的中心任务。 • “能源安全”这个概念最早是在上世纪70年代石油 危机后由西方国家提出来的，其内涵在不断发生变 化。 • 美国剑桥能源协会主席丹尼尔· 耶金认为，能源消费 国和生产国都希望获得“能源安全”，但其含义却 不相同。 • 能源消费国的“能源安全”指的是“供应安全”， 即以合理的价格获得充足可靠的能源供应；石油供 应国的“能源安全”指的是“需求安全”，即对市 场和客户有充足保证，保证国家收入。
中国能源外交:核心内涵、模式 选择与洲际分布
崔守军
能源是大国崛起逻辑起点
• 中国注定是一个大国。从现有实力和发展潜力上看，中国是一 个充满活力的最大的发展中国家，也是世界上为数不多的在经 济、政治、文化、军事等不同领域具有综合实力和潜力的国家 之一，这些基础性的因素也决定了中国必然具有长远的国际政 治抱负。 • 从力量对比看，当中国的能源消耗开始赶超美国时，中国的综 合国力也逐步逼近美国。 • 能源和资源，是中国大国崛起演绎的逻辑起点。但对目前中国 而言，它又是一个非常薄弱的环节。 • 从1993年中国成为一个石油进口国开始，中国的能源需求对外 依存度迅速增大，中国能源安全角势也已亮起红灯。快速崛起 的中国需要有力的能源供给，但目前中国可控资源又远不足以 保证这种崛起，这构成一个结构性矛盾。
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• 在运输方面，中国石油进口也面临重重忧患。 • 无论是来自中东﹑非洲还是拉美的石油都要通过海路运 输。 • 中东和非洲的石油要经过马六甲海峡，中国进口原油的 4/5左右是要通过这个交通要塞的，因此马六甲海峡成 为中国生命的咽喉，对中国来说马六甲海峡不仅是个跨 国海盗问题，而且是可以切断中国石油供应大通道的问 题。 • 中国需要绕开“能源瓶颈” ，舒展“能源血脉”。 • 再如，伊朗扼守着的霍尔木兹海峡是唯一一个连接波斯 湾和印度洋的战略水道，最窄处只有34公里，被称为波 斯湾“油库总阀门”。霍尔木兹海峡是全球最繁忙的航 道之一，波斯湾地区石油总出口量的90%都要经过这里。
能源外交领域
• 能源外交实践包含着许多专业领域的外交活动， 如石油、天然气、核能、海洋能源、其他新能 源、能源输出、能源运输、环境保护、气候变 暖等领域，都有非常专业的外交活动，甚至有 专门的国际组织和条约，如石油输出国组织、 国际原子能机构、国际独立油轮船东协会、国 际油污损害赔偿基金组织、《联合国气候变化 框架公约》及《京都议定书》等。 • 基于能源的稀缺性考虑，能源外交在实践中的 主要对象是石油和天然气。
能源外交属于国家总体战略
• 能源外交一般有两个类别: 以能源为手段的外 交和以能源为目的的外交。 • 前者一般为能源出口国为增强自己的能源话语 权而采用能源外交手段，把能源作为一种“武 器”来使用，来谋取自己的经济、政治或安全 利益。 • 后者一般是指能源进口国为实现自己的能源供 给安全，而加强与能源出口国或其他能源消费 大国的协调关系，以外交运筹为手段来确保能 源来源的多元化和能源运输的安全性，这种能 源外交具有战略合作性质。
油价
• 中国已经成为世界第二大经济体，能源安全不仅表现为 可以在国际能源市场上买得到、运得回，还表现为买得 起。 • 中国经济面临巨大通胀压力，油价的高企必然使得经济 发展受到负面影响。伊朗核危机事态演变导致此前三个 月内涨幅超过1/4的国际油价加速上行。 • 发达国家国际权威机构估算，油价上涨，对发展中国家 经济增长率的影响是世界平均水平的1.5倍，是发达国家 的3倍。中国经济安全的外部性风险正由于油价问题而 变得异常敏感。 • 作为世界石油第二大消费国，对国际油价形成机制的影 响力微乎其微，中国亟需增大自己在国际石油价格定价 机制上的话语权。
非主权性资源
• 从所有权属性上划分，能源资源可以区分为主权资 源和非主权资源。 • 主权资源即在一国主权领土之上，归本国政府所有， 能绝对控制和支配的资源；非主权资源则是指在他 国主权领土之上，归他国政府所有，无法绝对控制 和支配的资源。 • 对石油进口国来说，在富有成效的能源战略指引下， 一国能源外交可以综合运用政治、经济和军事等手 段，改变资源的所有权属性，将非主权资源整合为 主权资源，变相对资源为绝对资源，从而增加一国 可利用能源资源的总量，弥补本国资源禀赋的缺陷。
被挤压的能源利益
• 目前，世界排名前20 家大石油公司垄断了全 球已探明优质石油储量的八成以上，这表明， 全球可供勘探开采的油气资源越来越少。 • 而且，中国企业在海外的石油资源产地大多分 布在政治、经济不稳定的地区，中国在国际市 场上进行油气资源勘探开发的有利空间面临被 挤压的趋势。 • 国际能源市场的竞争日趋激烈，中国参与国际 市场竞争，既面临着强势国家及其跨国公司的 排挤性和歧视性竞争策略，又面临着东道国政 府不确定的政策环境，承受较高的投资风险。
能源外交：上兵伐谋
• 《孙子兵法》中的《谋攻篇》中指出“不战 而屈人之兵，善之善者也。故上兵伐谋，其次 伐交，其次伐兵，其下攻城。” • 作为处于欧亚大陆板块上的战略棋手，中国奉 行“上兵伐谋”战略需要有战略前瞻性和全球 视野，积极进取。 • 外交（ diplomacy）： 国家以和平手段对外行 使主权的活动。通常指由国家元首、政府首脑、 外交部长和外交机关代表国家进行的对外交往 活动。
• 不考虑生态环境因素，从政治安全的角度 来说，可以进一步把能源净进口国的“供 应安全”细分为三个方面：稳定的进口来 源、安全的运输通道、平稳的价格。 • 其核心在于供应和价格的稳定。
• 对于中国这样一个越来越多依赖进口的国 家来说，石油安全意味着能够得到稳定的 供应来支持国家的经济增长和社会发展。
中国能源外交的驱动力
• 首先，由于中国能源企业是国际能源市场上的“迟 到者”，那些开采效率高、投资成本低的油气资源 大都为西方能源大公司垄断殆尽。 • 其次，中国利用国际能源的环境并不十分理想，中 国处在亚太新的能源消费增长中心，面临着与周边 油气资源消费大国之间的激烈竞争。 • 再次，全球石油供应链中断的潜在风险依然存在。 • 最后，中国能源需求将导致它更加依赖外部资源， 在深化彼此间合作的同时，也潜在地与其他大国发 生冲突。“石油威胁论”、“新殖民主义”
“三个基点”：“3A”基准
• Availability：可获得性 • Access：运输的可依赖性 • Affordability：价格的可承受性 • 可靠的能源来源、有保障的能源运输体系 和可以承受的能源价格 • 从石油安全角度来看，能源安全局就是 “油源”、“油路”和“油价”安全，这 三点也是中国能源外交的基本着力点。
• 在现代能源外交中可以划分出以下几种相互关 系：能源消费国之间的关系、能源生产国之间 的关系、全球和区域性国际组织中的能源消费 国与能源生产国之间的关系、能源生产国和能 源消费国与跨国公司之间的关系以及跨国公司 之间的关系。 • 近年来，还形成了其他两种关系，即能源出口 国和能源进口国之间的关系，以及能源过境运 输国之间的关系。 • 此外，跨国公司对这些国际组织的活动也具有 很大的影响。
“绝对安全”和“相对安全”
• 从能源消费国角度，可以把能源安全进一 步分为“绝对安全”和“相对安全”。
• “绝对安全”是“垄断性”安全，是指能 源消费国利用强大的经济、政治和军事实 力，控制世界主要油气产地和供应线，强 化与盟国军事合作，布局世界主要战略运 输通道，主导国际能源组织，确保能源供 应和价格的稳定。
中国能源主管部门的历史沿革
• 从1949年起，国家能源部门在机构设置上经历了三 次大的整合。 • 第一次调整是在1988年4月，国家组建了能源部， 同时撤销了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部、 核工业部。不过，5年后能源部即被撤销，再次组 建电力工业部和煤炭工业部。 • 1993年能源部被撤销，煤炭部和电力部重新恢复， 石油天然气总公司与核工业总公司没有再回到国务 院部委序列。 • 自此，国家能源管理走向了分散化，尤其是能源的 宏观管理大为弱化。此后16年，中国没有一个统一 的能源管理部门。
• “相对安全”是一种“合作性”安全，指能源 消费国之间通过成立国际能源合作组织，建立 能源短缺应急反应机制、能源情报互享机制、 石油战略储备机制、石油价格稳定机制、能源 运输通道安全管理机制等保障能源安全，以及 能源消费国与能源产出国之间通过双边油气资 源开发合作、油气工程投资、油气管道建设、 油气企业海外并购等展开的能源国际合作。 • “相对安全”旨在通过多形式、多方位的协调 与合作来获得多赢或双赢结局，避免相互损害， 确保能源保障安全。
• 第二次调整是在2003年，将原国务院体改办和国家 经贸委部分职能并入，改组为国家发展和改革委员 会。 • 作为职能部门之一，在发改委内部的能源局（国家 石油储备办公室）下设包括电力处等8个处室，它 有广泛的授权，但缺少实际授权和足够的能力履行 能源管理职责。 • 在2005年，国家能源领导小组成立，组长由温家宝 总理担任，国务院副总理曾培炎为副组长之一。 • 领导小组办公室设在发改委，为副部级单位。2007 年12月份，国家能源办专家组正式改名为国家能源 专家咨询委员会。