论21世纪中国行政管理的发展趋势

论21世纪中国行政管理的发展趋势

张勇马海韵

（苏州大学，江苏苏州215021）

内容提要：追求行政系统与行政环境之间的和谐统一是各国行政的主题。进入21世纪，我国行政管理所处的外部环境发生了深刻的变化，这要求行政系统对此作出调整，促进我国行政管理的发展。本文从行政功能社会化、行政组织综合化、行政人员专业化、行政过程公开化以及行政手段现代化等五个方面，展望了21世纪我国行政管理的发展趋势。

关键词：中国行政管理发展趋势

行政发展就其本质来说是行政系统为适应行政环境的变化而不断改革与调整其内部结构从而达到行政系统与行政环境之间相对平衡的一种动态过程。追求行政系统与行政环境之间的和谐统一是各国行政管理共同的主题。进入21世纪，我国行政管理所处的外部环境正在发生深刻变迁：经济方面表现为世界经济全球化趋势不断加强；科技方面表现为信息网络技术日新月异并且日渐普及；社会心理方面表现为“小政府、大社会”、“有限政府、无限服务”的观念正逐步深入人心等等。外部环境的变迁一方面要求我国政府对此应做出积极回应，不断深化行政管理体制改革，推动行政发展；另一方面政府对环境变迁的这种回应也决定了我国行政管理未来发展的方向和趋势。展望21世纪，我国行政管理发展的前景与趋势主要体现在以下几个方面：

一、行政功能：社会化

行政功能（也即政府职能）社会化是指政府把其职能范围中的部分社会服务职能让渡给社会中的非政府组织执行。

近代以来随着社会环境的变迁，人们对政府职能的认识经历了一个从18世纪末古典自由主义提出的“消极政府”到20世纪30年代凯恩斯主义提出的“积极政府”再到20世纪90年代新自由主义提出的“有限政府”的曲折发展历程。新自由主义者认为，政府和市场的作用是相互联系、各有所长、不可替代的，在实行市场经济的国家，政府在宏观调控和社会服务的同时，要限制政府的微观管理职能，充分发挥市场和社会的作用。

从我国目前的情况来看，国家与社会的关系正在从高度一体化转向适度分离，市民社会正在兴起，社会的自主性、自组织程度都在不断增强，而不再需要政府过多的行政化干预。另一方面，现实经验也表明政府在某些公共

物品与服务的生产与提供方面是不经济和低效率的，需要引入竞争机制，实行市场化的管理与经营，从而降低公共物品的成本，以便更好地满足社会公众的需求。我国由计划经济体制到市场经济体制的转变就是政府经济职能社会化的过程，从某种意义上来说，行政功能社会化的过程也即是转变政府职能的过程。

今后我国行政体制改革的不断推进以及政府职能的进一步转变，政府直接控制的社会资源和管辖的领域将会大幅减少，市民社会中非政府组织力量的不断加强，行政功能社会化的程度将会相应地增强，从而使行政功能社会化成为我国行政管理发展的一个重要趋势。

二、行政组织：综合化

行政组织综合化是指政府在进行组织设计时打破原有的条块分割关系，围绕政府某一项基本职能而把与之相关的组织和人员重新整合为一个综合性的政府部门。

进入21世纪，由科技革命所引起的社会变迁的速度将会加快，相应地需要政府管理的社会事务也将会成倍增加。传统的讲求层级节制、组织分工的“韦伯科层制”已经不能适应环境变迁所带来的挑战，取而代之的将是如托夫勒在《未来的冲击》一书中所说的“专题工作班子制”，也即行政组织综合化。行政组织综合化一方面是缘于政府职能发展的外在需要，另一方面行政组织综合化也是政府机构改革的内部要求。

首先，从世界各国的发展趋势来看，今后政府将会较少地介入一般社会事务的管理，而更多地从事宏观调控和综合协调工作。政府职能的这种发展趋势反映在行政组织设计上就表现为行政组织的综合化。通过行政组织综合化，政府相应地削弱了职能部门而加强了综合协调部门，从而使政府工作的重心由专业职能管理转移到综合协调上来。另外，从组织形态上来看，综合化的行政组织将由过去的锥型组织形态变为扁平型组织形态，在相对地削平了科层制内部的等级界线以后，行政组织综合化将有利于行政组织内部不同部门之间的沟通与协调，增强其灵活性，从而提高组织本身对外部环境变迁的适应能力。

其次，行政组织综合化不但可以显著增强政府的宏观调控职能和综合协调功能，而且还可以大幅减少政府内行政组织和人员的数量，从而使我国的政府机构改革走出“精简—膨胀”的怪圈。因此可以说，行政组织综合化是我国政府机构改革取得成效的一条重要途径。作为行政组织综合化的开端，我国在1998年国务院机构改革过程中，将原来各个工业管理部门由“部”改为“局”，纳入国家经贸委统一管理，收到了较好的成效。随着今后行政管理体制的改革与发展，综合化的行政组织将成为21世纪我国行政组织的主要形式。

三、行政人员：专业化

行政人员专业化是指从事国家行政管理的工作人员具备一定的专业知识与专业技能。

行政管理既是一种专门的科学知识，同时又是一种职业。作为一种专门的科学知识，行政管理本身有其内在

的规律性，需要具有一定专业知识的人员来把握；而行政管理作为一种职业，则需要具有一定专业技能的人员来从事。众所周知，行政管理在整个国家的发展中起着主导作用，政府促进国家发展的途径在于其能够实施有效的管理，而有效的管理需要高素质的专业人才，从这个意义上来说，行政人员专业化是国家发展的重要基础。另一方面，在现代社会，社会事务的发展出现了愈来愈细化的趋势，行政的内容已扩展到社会的所有领域，而每一领域都需要行政人员具有较高的专业知识与技能，这对政府行政人员专业化水平提出了更高的要求。

从现实发展来看，实行国家公务员制度是实现我国行政人员专业化的最为重要的途径。目前，我国推行的公务员制度在实行行政人员专业化方面已经有一个良好的开端。通过录用考试和上岗培训，公务员队伍的知识化和专业化水平有了较大的提高。但是我国目前实行公务员制度的职位范围一般是主任科员以下，这不利于行政人员整体专业化水平的提高。随着我国干部人事制度改革的深化以及公务员制度的逐步成熟与完善，今后我国在行政管理系统中实行公务员制度的职位范围必将不断上延，从而带动我国行政管理人员专业化水平大幅度提高。从理论需要与现实发展中我们可以预见，行政人员专业化将成为21世纪我国行政管理发展的一个重要趋势。

四、行政过程：公开化

行政过程公开化是指政府行为过程实行公开，包括行政信息公开、行政法规公开、行政程序公开以及行政结果公开等。

首先，行政过程公开化是我国政治发展的内在要求。随着今后我国政治体制的逐步深入，政治民主化将成为我国未来政治发展的必然趋势。行政管理体制作为政治体系的重要组成部分，民主行政将成为政治民主化的一个民主和前提，这必然要求政府行政过程实行公开。从结果来看，政府行政过程公开化将会加强公众对政府行为的监督力度，减少政府寻租的几率，增加官员腐败的成本，从而有利于消除政府中的腐败行为。此外，随着国家与社会关系的适度分离，公民自主性、独立性的提高，也将要求对政府行为过程具有更多的知情权，从而促使政府行政过程公开化。

其次，从政府所处的外部环境来看，2001年12月13日我国正式成为WTO成员国。我国加入WTO，同时也意味着政府必须遵守WTO所确立的各项规则，行政透明度原则作为WTO法律体系框架中表述的一条重要规则，要求政府的行政过程必须公开、透明。外在的刚性约束也决定了行政过程公开化将成为我国政府行政管理的重要发展趋势。

五、行政手段：现代化

行政手段现代化是指在行政管理过程中采用现代先进的传播工具、信息技术、沟通方式等快捷、高效地完成行政管理任务。

现代社会是信息社会。当前，以计算机、互联网、通信技术为支撑的电子信息网络正在全球迅速发展，使