中国农村集体土地所有权现状及其改革研究

《第13届亚洲房地产年会论文集》

中国农村集体土地所有权现状及其改革研究

邢元志1,2 胡昊1 郑迦宁1

ntxyz@

上海市 华山路1954号

1上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院

2上海大学房地产学院

中国农村集体土地所有权现状及其改革研究

邢元志1,2 胡昊1 郑迦宁1

1上海交通大学船舶海洋与建筑工程学院

2上海大学房地产学院

[摘要]我国集体土地所有权对现在的社会主义新农村建设、保护耕地、提高农村土地生产率等有着巨大的影响。本文从我国《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法》、《中华人民共和国土地管理法》等对集体土地所有权的有关规定出发，对我国集体土地所有权的权利、使用、流转等现状进行分析，指出了其中存在的问题，如产权主体不清、造成农民土地权利的贫困、不利于配置土地资源、限制了农民的流动等，最后对集体土地使用权的改革---流转，从流转形式、流转的原则、流转的管理等方面提出了建议。

[关键词] 集体土地 现状 改革 流转

我国土地按所有权分为国家所有和集体所有，其中国家所有的土地从上世纪八十年代末期开始土地使用制度改革，经过近二十年的发展，到现在为止，有了较为完善的法律法规和规定，各地建立了有形的土地市场，有了相应的市场中介服务机构，国有土地的流转已经较为规范。集体所有的土地，到现在为止，的法律法规的限制下，尚未建立流转机制，这已经严重的束缚了农村生产力的发展，需要对其进行改革，改革的思路，是既要促进农村土地资源的合理利用，又要确保国家保持耕地的基本国策的贯彻和落实。本文将从我国集体所有土地所有权的有关规定入手，分析其存在的问题，并提出集体土地所有权改革—流转的思路。

1.我国农村集体所有权的法律规定

我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》等都对农村集体土地所有权作了规定，其主要内容如下：

1.1.集体土地所有权的主体是由劳动群众组成的集体组织，它代表全体成员享有和行使对土地的所有权。

1.2.集体所有的土地属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。

1.3.集体土地所有权的客体包括：农地（耕地和其它用于种植业、林业、畜牧业和渔业生产的土地）、建设用地（宅基地、乡镇企业用地、乡村公益事业用地等）。

1.4.集体土地的使用权及处分权受到以下限制：使用必须符合国家政策、集体土地所有权的占有、使用和收益权能可以以土地使用权的形式有偿或无偿地授予私人或企业，但以本集体的成员和本集体兴办的企业为限、集体组织可以让渡土地所有权，但只能通过土地征用程序让渡给国家、集体可以放弃其土地所有权，这种情况下，土地所有权自动转归为国家。

2.现有集体土地所有权制度存在的问题

2.1.农地所有权主体不清

按法律规定，农村集体所有土地属于乡、村集体所有，在现实中，农村集体是一个看不见、摸不着的“一个抽象的、没有法律人格意义的集体群体”。因为他不是农民集体组织，也不是法人或自然人，它不具有法律意义上的人格。在具体执行中，各地就将农民集体和农民集体组织混为一谈，比较流行的是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，掌握实际的土地所有权，而农民集体中的每一个农民则失去了参与权和决策权，这就为村民委员会和村民小组的腐败提供了条件，这时，农村的土地权利含金量越高，集体土地所有权就越有可能转化为官员的支配权[1]。所以，农村集体土地所有权主体的多元与模糊，必须导致责、权、利不清，鼓励各级政府随意低价征收集体土地，最终导致农民利益受损。

2.2.农民土地权利的贫困

农民的土地使用权是农民土地产权的基础与核心，没有土地的使用权和承包权，农民的土地产权就成为空话，农民的土地处分权和收益权就无从谈起。很显然，农民使用土地权利的有无、多少和长短，直接影响了农民的经济收入和物质利益。在理论上和法律上，农民拥有土地的承包权和使用权，但在现实中，农民承包土地的权利处处受到侵犯。[2]

2.3.没有完成农民与土地的彻底结合

在长期的农耕文化影响下，中国农民形成了深厚的土地情节，他们愿意自己种地，更愿意种自己的地。对不属于自己的土地往往不会投入足够的情感。家庭承包经营制度的确立不仅使绝大部分农民的温饱问题得到了解决，同时也为中国社会从传统向现代转变提供了原始动力，但由于历史原因，中国的农村土地制度的构建是在产权虚置的环境下进行的。

在集体所有、农户经营的制度下，农村土地承包权不仅缺乏明晰性和排他性，而且缺乏稳定性。不稳定的地权使农民对自己所拥有的地块缺乏长期的预期。土地的不定期调整的作用如同一种随机税，它在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资。土地这种农民与土地不彻底的结合，其消极后果是多方面的。首先，农民的利益难以得到保护，集体所有的土地使得集体的领导者保留了对现有土地分配调整的权力，为不断调整土地承包格局留下了隐患；其次，承包地的经常性调整使农户对固定承包的地块长期预期不足，不能形成有效的农业投入和积累机制，影响农业的可持续发展。再次，难以有效保护耕地。尽管国家以《基本农田保护法》的形式保护土地，但是，在许多地方，乡村领导利用集体土地所有权代理人的身份，随意出卖或变相出卖（以租代征这种近年最典型的农村土地违法行为就是变相出卖的一种形式）属于全体村民的土地，并从中牟利。

2.4.限制了土地流转，不利于合理配置土地资源。

一种富有弹性的土地制度应该能够容纳市场的运作，从而促进资源配置效率的提高[3]。在现有土地制度下，农民只是获得了使用权和收益权，其他权利难以保障。特别是处置权的缺失，使土地的流动形成规模失去了动力机制。尽管按现行法律，集体土地使用权可以有条件的进行流转（如承包权），但许多研究表明，土地产权如果不可转让，土地资源的配置效率就难以提高，农业的产业化、规模化经营就难以实现。在这种制度条件下，一方面使得部分农民由于经营的土地数量不足，生产能力受到限制；另一方面，使得已经离开农村的农民宁可荒废土地也不愿无偿的放弃土地，导致大量土地抛荒，这种抛荒，一方面体现在耕地上，另一方面，体现在大量的农村住宅空置上。

2.5.限制了农民流动

集体所有、农民经营制度的先天缺陷，还在于它仅仅从农村内部农民的生存需要出发，采用均田形式进行农村土地权的分配，而没有为农村城镇化、工业化作制度准备，妨碍了城市化的进程。土地一直是农民赖以生存的社会保障和物质基础，农民不愿意舍弃属于自己的一份土地，而种地又难以满足自身不断增长的需要，因此，兼业成为农民就业的普遍模式，大量的农民游离于乡村和城市之间，这种不彻底的转移，既不利于促进城镇化的发展，也不利于农业现代化的实现。这些游离在城市与农村间的农民，一方面需要在城市用极高的代价去购买城市住宅，使得在城市的生活质量极为低下，另一方面农村的住宅又无法变现，这也不利于城市的和谐发展。如何在农村工业化、乡村城镇化、农民非农化过程中有效保护农民利益，成为社会主义新农村建设的关键问题。只有还权于民，使农民有按自己的意愿处置土地的权利，才能实现农民带着财产进财，为农民获得在城镇扎根提供条件。