相对绩效考核中国地方官员晋升机制的一项经验研究-ResearchGate

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Relative Performance Evaluation: An Empirical Analysis of Turnover of Chinese Local Officials

Article · January 2005

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3 authors, including:

Li-An Zhou

Peking University

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相对绩效考核：中国地方官员晋升机制的一项经验研究①

周黎安

（北京大学光华管理学院）

李宏彬

（香港中文大学）

陈烨

（北京大学光华管理学院）

摘要：本文运用1979至2002年的省级官员数据考察了中国地方官员的晋升机制，侧重研究了相对绩效考核在官员升迁决策中的重要性。我们发现如下现象：（1）经济绩效对这些省级官员的晋升有正的影响，其中任内平均经济绩效的影响较当年绩效的影响更大，更为显著；（2）在相对绩效考核中，在任官员相对于前任的经济绩效对其晋升有着显著的正影响，而他们相对于周边省份的绩效对升迁的影响则相对有限；（3）经济绩效对升迁的影响随时间不存在明显的变化趋势。这些发现支持了中央政府运用人事权来激励地方政府官员促进当地经济发展的观点，并且反映了中央政府评价省级官员时的理性选择。我们认为，这种人事激励方式构成了中国经济增长奇迹的重要来源。

关键词：相对绩效考核，晋升激励，地方官员

Relative Performance Evaluation:

An Empirical Analysis of Turnover of the Chinese Local Officials

Li-An Zhou, Hongbin Li, and Ye Chen

Abstract

Using a large turnover dataset of provincial leaders in China between 1979 and 2002, this paper examines the role of relative performance evaluation in the turnover decisions made by the central government. We find strong evidence that the turnover of provincial leaders largely hinges on provincial economic performance relative to their immediate predecessor. There is only limited evidence supporting relative performance evaluation with neighboring provinces’ performance as benchmark. This benchmark choice may reflect a rational response on the part of the Chinese central government to substantial disparity across provinces.

Keywords: Relative performance evaluation, promotion incentives, Chinese local officials

JEL: H11; H7; J63; P3

①作者感谢白重恩教授的有益评论。通讯作者及地址：周黎安，北京大学光华管理学院，邮编：100871；Email: zhoula@。

1．引言

如何给予政府官员以适当的激励促进经济发展一直是政府治理和公共经济学中的核心问题。激励政府官员的难点在于，如果政府官员不赋予任何形式的正式的激励合约，他们可能会利用手中的行政权力用于寻组的目的，或者就是偷懒和不努力工作；而要给政府官员设计一定的激励合约，马上就面临着政府官员的工作绩效如何测度的基本问题。这种激励设计中的两难困境也许可以解释人们关于政府官员效率低下的普遍抱怨。

在中国经济以奇迹的速度增长过程中，地方官员对当地经济发展所体现出的兴趣和热情在世界范围内可能也是不多见的。如何解释地方官员的这种强大激励？ 本文试图以实证的方式揭示，在过去二十多年的经济改革与发展过程中，中国政府采用了非常独特的激励方式来调动地方官员推动地方经济发展的积极性。这种激励方式就是将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，而且在绩效考核时采用相对绩效评估的方式，尽可能消除评估误差，加大激励效果。我们认为，正是这种强力（high-powered）的激励合同设计，为地方官员积极推动地方经济增长奠定了重要的制度基础。

中国地方官员激励方式重要改革始于上世纪80年代初，官员升迁的考核标准由过去以政治表现为主变为以个人领导素质和经济绩效为主，并实行强制退休制。将经济绩效与官员个人的政治升迁挂钩得益于中国经济独特的组织形式，即一种类似于M型组织结构，与前苏联的U型组织结构相对照（Qian and Xu, 1993; Maskin, Qian and Xu, 2000）。M型组织结构的好处在于各分支（部）相对独立，各自的业绩相对可分离，便于相互比较，而在U

型组织中，各个分支（部）按照功能的分工原则设计的，其业绩无法比较。在这个意义上，中国的地方官员类似于一个M型公司的中层经理，近年来一些市长强调“经营城市”的领导理念，是两者相似性的最好佐证。但必须强调的是，在晋升激励方面，中国地方官员与一个公司的部门经理的重要差别在于，前者处于一个全国统一的政治劳动力市场，只有一个“雇主”，如果一旦离开了这个政治市场，就很难再寻找其它政治机会。也就是说，地方官员的外部选择机会是非常有限的，这与一个公司的经理所面临的外部选择机会有天壤之别。所以一旦进入这个统一的政治劳动力市场，地方官员就面临“锁住效应”（lock-in），不得不以最大的努力寻求晋升机会。

从委托代理合约的角度研究中国官员的激励研究主要有两种基本思路，一种是强调地方官员作为经济参与人的特征，认为财政包干、分权改革赋予了地方政府相当大的财政支配权，财政激励构成地方政府推动地方经济增长的重要来源（沈立人、戴园晨，1990；Oi， 1992；Montinola 等，1995；Jin等，2000 ）。另一种思路则强调地方官员作为政治参与人的特征，认为中央政府利用人事权激励地方官员去促进地方经济发展，晋升激励是官员激励的主要来源（Blanchard and Shleifer, 2001; Whiting, 2001; Li and Zhou, 2004; 周黎安，2004）。Li and Zhou (2004)利用1979－1995年省级官员升迁的数据验证了官员升迁与地方GDP增长率之间的显著关联。

本文是对Li and Zhou (2004)所做工作的延伸。我们把数据由原来1979年至1995年扩展到了2002年，一方面试图验证Li and Zhou (2004)的基本结论在新的数据基础上是否仍然有效，另一方面，我们在本文侧重考察：地方官员绩效考核的基准是什么，是绝对绩效还是相对绩效，以及，经济绩效对政治升迁的影响力是否随着时间的推移而发生结构性变化。

2、数据描述

本文运用的数据集涵盖了中国28个省或直辖市1979年至2002年的主要经济信息和每