作为行政行为的行政补贴

作为行政行为的行政补贴

一、形成性的履职手段行政补贴作为行政行为的一种表现形式，具有将抽象的普遍立法予以实现的功能，我国《宪法》从第十四条到第二十六条规定一些国家的任务，如“推广先进科学技术、建立健全社会保障制度、完善宏观调控、发展社会主义教育事业、发展自然科学和社会科学事业、发展医疗卫生事业、发展文化事业和保护文化遗产、改善和保护生态环境”等，行政补贴对于实现这些国家任务，无疑是一项重要的执行工具。另外，2005 年的《国务院工作规则》也指出，“国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。经济调节涉及调节产业结构、调节区域经济发展、调节收入分配、调节对外经济关系”等方面，无一不与行政补贴紧密相关；公共服务中对基础公共设施的建设，也是行政补贴身影多现的领域。

并且，作为国家职能实现手段的行政补贴通常具有面向未来的形成性，如对粉煤灰综合利用项目的补贴、对低污染排放小汽车减征消费税的补贴，正是在引导社会走向可持续的经济发展模式。

二、行政给付的一种类型日本和我国部分学者将行政给付可分为行政物质帮助、行政供给和行政补贴三类。行政物质帮助，是指行政机关在公民在年老、疾病或丧失劳动能力或其他特殊情况下，依照有关法律、法规规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的具体行政行为。其外延包括优待、抚恤、安置、补助、提供社会保障和

最低生活保障、救灾扶贫等。行政供应是指通过公用物、公共设施、公共企业等的设置和经营来为公众提供日常生活中必不可少的公共服务的行政活动。此乃在工业化与城镇化的背景下，个人生存照顾已不能符合现实的需要，于是由政府承担起此生存照顾的职责，由其投资建设供水、供电、供气、供暖、公共交通、邮政等公共事业，但从事这些公共事业的企业普遍存在亏损，亏损又可区分为政策性亏损和经营性亏损，政策性亏损是为实现政府规定的社会公益目标或生产指令性计划产品，由于定价性原因而形成的亏损，这种亏损需要政府给予补贴才能维持经营，然而实际上的政策性亏损和经营性亏损因为存在着信息不对称，在实践中难于区分，而公用事业又关乎国家民生，不可以停止供应，因而不能任其因经营性亏损而在市场中淘汰，最终也只能由政府承担这部分经营性亏损；第三类行政给付便是行政补贴。总体而言，行政补贴属于行政给付的下位概念，但三种类型之间的界限并不分明，行政物质帮助和行政供应尚可认为是给付内容的不同，但行政补贴更多的只是一种行政手段，完全可能运用于行政物质帮助或行政供应的领域，如南京市白下、鼓楼、玄武区政府曾为鼓励建设民营养老院而给予每年每张床位1000元到1万元不等的补贴，就是将行政补贴的手段运用于行政物质帮助的体现。

三、对私人授益的行政行为

遍览我国《SCM协议》与《反补贴条例》中所归纳的“赠款，贷款，投股，贷款担保，税收减免，提供一般基础设施外的货物或服

务，购买货物“等补贴方式，无一不具有授益的特点。而行政补贴作用于经济调节与社会行政两大领域，又表明这是一种国家作用于社会的外部行为，具体对象是对地区、行业、企业或个人，最终都可以归结为受体为私人。问题在于，行政补贴所产生的私人受益究竟只是一种“反射利益”，还是可使相对人产生公法上的给付请求权这样一种受法律保护的利益？一旦一种利益被认定为“反射利益”，此种利益排除在司法救济的范围之外，若要跳出“反射利益”的辐射，就必须能从法律规范的目的中，找出相对独立于公共利益的私人利益。而行政补贴存在着相对独立的私人利益，如国家对在贫困地区投资的企业实施的行政补贴，其公共利益在于促进该地区的经济发展，但直接被授予行政补贴的企业是具有独立于此公共利益而应受保护的私人利益存在，而且否定此种公法上的给付请求权，将在法律的效果导向上，导致行政补贴预实现的引导功能无法发挥。而承认满足法定条件的行政补贴相对人享有公法上的给付请求权，则意味着其补贴的申请被拒绝，被撤销，都可以寻求司法程序的救济，且由于行政补贴的给付性特点，将直接对行政诉讼的诉讼类型产生影响。

四、可能产生第三人负担效应的行政行为按照行政行为对关系

人所产生的法律效果进行分类，可分为负担行政行为、授益行政行为和混效行政行为以及具有第三人效力的行政行为。

[3] 行政补贴构成授益行政行为已没有疑问，在附负担义务的

情况下，可能构成混效行政行为，至于是否会对第三方造成负担，则需要进行更具体的分析。就国际贸易反补贴中对这

一问题的争论而言，形成了两派的观点，一方认为出口国的

行政补贴将对进口国的国内产业的公平竞争带来损害，因而具有负面的外部效应；另一方则认为出口国的行政补贴会使进口国的消费者直接受益，此等经济福利远超过对其国内产业的损害。从

《SCM协议》的问世，已经说明前者的观点占据了上风，但这种观点并没有深入到何种行政补贴更可能产生负面外部效应。行政补贴的负外部效应可以从《SCM中有关“专向性”的规定中探个究竟。“专向性”的概念形成于美国，其制定的1979 年制定的《反补贴税法》中提及政府补贴提供给特定企业、特定企业群体、特定行业者，这为行政补贴的分类提供了思路，进而形成了

“专向性”的概念，即政府补贴在法律上或事实上有差别地给予

某些企业或者产业，就构成了“专向性”的补贴。而非专向性补贴，就是将补贴均等地给予所有的企业或产业，从经济学的角度来看，只要生产部门普遍地得到补贴，就不会产生扭曲效应。在专向性的补贴当中，又可以分为对特定企业、特定产业、特定区域的补贴，在是否具有负外部效应方面又有不同程度的差异，对特定企业的补贴，显然会给同业竞争者带来负担效果；而对特定产业的补贴，则

因为不同产业之间一般不存在直接的竞争关系，

可以认为不具有对第三方的负担效果；至于对特定区域的补贴,

因为这种类型的补贴实际上是对贫困落后地区的补贴，这种补贴本就是为了纠正经济发展的区域不平衡问题所采取的对策，故而

也不被认为具有对第三方的负担效果。除此之外，出口补贴和进口替代补贴，即禁止性补贴，则不需要像可申诉补贴那样进行实质损害的证明，直接被客观化的判定为具有第三方负担效应的行政补贴。

五、法律保留相对式微的行政行为

法律保留原则，又被称为积极的依法行政原则，指行政权的行使，只要在法律有授权的情形下才能准许实施。然而，行政具有多样性和形成性特征，若完全不区分行政活动的类型而固守此原则，那么就等同于将行政机关当作了机械的传输带，放眼今日之世界，需要充分调动行政机关的主动性，完全的法律保留将不符现实。就保留的事项范围上而言，有“侵害保留说”、“全部保留说”、“重要事项说”以及“机关功能说”。干预行政将对公民的自由和权利进行限制和对公民课以义务，需要由立法机关予以明确规定为限，侵害保留是法律保留原则所诞生的核心精神所在，因而是法律保留最基础的内容；“全部保留说”是以民主原则和法治国家原则为立论的基础，按照“全部保留说”，一切

行政行为，包括行政给付，都包括在立法保留的范围之内；“重要事项说”与特别权力关系理论所发展出来的“重要性理论” 紧密相关，都强调凡是涉及到国民的基本权利之实现与行使，以及涉及公共利益尤其是影响公共生活的重要的基本决定，都应由法律来规定；“机关功能说”乃在于“重要事项说”之所谓“重要”，是一个空洞的概念，无法作为界限的标准，因而还得求诸于其他标准。正是在这一原因下，德国联邦宪法法院曾经指出：对国家之