英国文官制度

从情景喜剧Yes, Minister 看英国文官制度Yes, Minister知情权的剧情概要：故事一开始，常务次官（英国公务员中的
高级官员）汉福瑞·爱坡比爵士教导内阁大臣吉米·海克首席私人秘书伯纳特·伍雷，要洞晓政务官和事务官的职能区别，内阁大臣海克不应该插手和领导行政部门。

作为内阁大臣，海克应该履行的职能包括：制定政策；推行法律；保障财政部门的预算。

由此引发海克的知情权危机，具体体现在保护霍里克郡的灌的事件中，海克的女儿意图裸体抗议政府取消对野生灌得保护区政策，海克束手无策。

在汉福瑞的机智下，应对了海克的危机。

其中，海克争取的各项法令和工作效率的改善，都受到了英国行政部门的反抗，而且汉福瑞强调了海克有限的知情权。

在这一回合的较量中，以汉福瑞为代表的文官获得了胜利。

在Yes, Minister这部剧中，集中折射出英国政治制度中的事务官与政治家的冲突和较量，反映出政治制度安排中政治与行政二分日益显现的缺陷与矛盾。

一，英国文官制度概述以及政务官和事务官的冲突
英国的文官制度在资本主义国家官僚任用体系中是最为典型的。

它于19 世纪70 年代根据《诺斯科特———屈维廉报告》确立下来, 延续至今①。

对其他国家的选官制度, 人才培养产生了深远影响。

文官制度具体是指关于各级政府执行官员的考试、任用、管理以及相关权利和义务、退休等一整套的制度和体制。

它是以其特定的内容与形式规范文官进、管、出的法律制度，其根本目的是提高政府效率，任人唯贤。

英国的政府机构人员是由政府官员和公务员两部分构成的②。

政府官员包括：大臣( 部门首脑) 、国务大臣( 副职) 、政务次官和其他副部长。

政府中的其他人员均为公务员，其中职位最高的是常务次官, 其次是副常务次官、次官、助理次官、高级主管和主管。

在Yes, minister中，汉福瑞就是典型的常务次官。

他们与政府中各项政策的制定与执行密不可分。

常务次官、副常务次官和次官等直接与各自部长有日常接触, 构成了文官制度中的“高级公务员”。

正是这群行政精英影响和决定着英国政府和英国文官制度的风格和特色。

剧情中，海克和汉福瑞的斗智斗勇，反映出政务官与事务官的职能冲突，那么，在政府的政策制定和决策中, 内阁部长起着怎样的作用, 他们和高级公务员存在怎样的工作关系呢?
从高级文官的考试任用来看，高级文官的考试以牛津、剑桥等一流大学的优等学位资格为依据。

英国的政务官和高级文官中，绝大多数来自公学或文法中学及牛津、剑桥等贵族学校。

且高级文官的任期不会随着直属内阁的变化而变化，制度设立的当初是为了确保英国政治系统的稳定和政府职能的高效率，但也相应的伴随出现政务官与事务官的权利博弈以及越权行为。

从政务官与事务官的职能联系看，政府的管理工作是由内阁部长来实施的。

他是部门的政治首脑，为部门制定政策，向内阁提供建议；回答国会的问讯, 对部门的功过负全责；负责管理部门的日常行政事务。

内阁部长与本部门的接触大部分是通过常务次官进行的。

常务次官是部长的首席顾问，负责管理部门的所有行政事务，实际上，就是部门的首席执行官员，他直接受命于部长，管理部门的所有公务员。

在剧中，海克作为行政部门的首脑，经常与常务次长的汉福瑞处于
①阎玲玲；英国文官制度中的“通才”原则；临沂师范学院学报；2005年08第四期
②丘珊；英国文官制度中的高级公务员；社会科学论坛；2007年07月下期
一种对抗拉锯的关系。

这也是英国文官制度的一个内在隐患。

可以从下面几个方面理解内阁部长与高级公务员的关系：
1，在职任期。

由于执政党执政策略的调整或政府的更迭, 部长在同一部门任职的时间并不长, 其职位的变动是很频繁。

而为了维护政府日常工作的稳定，公务员的任用是不随着其上级的更替而变化的。

而频繁的调动使得内阁大臣不能准确了解本部门的运作，这给与高级公务员较大的越权空间。

2，专业知识。

由于公务员的任用是经过严格的筛选和学位认可，高级公务员具备有较高的专业知识和丰富的处事经验，这些都是内阁大臣无法比拟的，他们提供给部长的建议是基于他们对部门工作涉及领域的专业知识的丰富了解和对政策实施过程的实际了解之上的，对其运作机制了如指掌。

当执政党变更，现任部长离职，新任部长上任，和高级公务员相比, 新任部长缺乏对他所到部门的专业知识的了解。

在很大程度上，他必须依靠高级公务员。

3，职责分配以及政务执行。

内阁大臣主要就其公务员体系所反馈出来的问题、政策方案进行定夺，而具体执行和资料的获取基本上都依赖于内阁部长所属的公务员系统。

内阁大臣所能获得的资料信息来源极少，很大程度上，作为内阁部长的海克必须依靠手下的公务员系统。

由此，政务官与事务官的关系问题就显得十分棘手。

二，政治行政二分法的发展与英国文官制度的缺陷
关于政治行政二分法，最早可以追溯到伍德罗•威尔逊1887年在《政治科学季刊》上发表了被誉为公共行政管理学开山之作的《行政学研究》。

他在文章中明确指出，政治与行政是两个不同的领域。

他认为“行政管理是置身于政治所特有的范围之外”的，威尔逊把政治与行政区分开来，这就是著名的政治与行政二分理论的雏形。

随后，古德瑞在1900年出版了《政治与行政》一书中，对政治与行政的关系进行了更加系统而全面的阐释，他认为政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行，道出了二分理论的核心和前提。

政府的政治功能存在于政府表达国家意志所必需的活动中，行政功能则存在于政府执行国家意志所必需的活动中。

20世纪中期政治行政二分法遭到了学者们的质疑，西蒙和沃尔多首先对政治与行政二分理论提出了质疑，他们断然反对将政治与行政相分离。

他们认为行政行为中也必然包含着某些决策活动（政治活动），仅仅简单地将政府分为政治和行政的模式是不适当的。

政治与行政总是高度紧密地结合在一起的，二者相互作用、相互影响，构成了一个政治与行政的完整体系。

政治与行政的分离必将导致整个系统功能的非正常发挥。

政治与行政的二分在英国文官制度注重体现在政务官与事务官的分工上，其缺陷也日益凸显，海克与常务次官汉福瑞的矛盾就是集中的一环。

Yes, Minister播出后，收到了英国政客的青睐，当时的首相撒切尔夫人就对这个剧赞誉有加，并客串了其中一个角色。

而且就剧中反应的问题，撒切尔夫人也开始着手改革英国的文官制度，并取得了一定的成效。

从这方面讲，该剧不失为一步优秀的真正黑色幽默剧，也是一部英国式的官场现形记。