七、林德布洛姆的渐进决策理论[全文]

七、林德布洛姆的渐进决策理论

林德布洛姆是美国当代著名的政治学家和经济学家、“政策分析”的创始人。其代表作是《“渐进调适”的科学》（也译作：《“竭力对付”的科学》）和《决策过程》。

林德布洛姆饮誉美国政治学界和行政学界的是他对“政策”的分析研究，尤其是他提出的“渐进决策模式”。

（一）渐进决策理论

林德布洛姆的渐进决策模式是在对传统的全面理性决策理论的批判基础上发展起来的。传统的全面理性决策理论的基本内容是：

（1）决策者面临的是一个既定的问题；

（2）决策者知道所有同决策有关的具体问题的目标；

（3）所有有关问题的信息都是可以得到的；

（4）决策者能辨别所有的选择；

（5）决策者能有意义地评估这些选择，即研究选择的结果并加以衡量和比较；

（6）所作的选择能最大限度地扩大决策者指出的价值，即理性决策模式旨在追求“最佳”决策。

林德布洛姆对这一传统的全面理性决策模式提出了强烈的批评。他着重从以下几个方面对传统的全面理性决策模式进行了批判。

（1）决策者并不是面对一个既定的问题，他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明。（2）决策分析并不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是永远没有穷尽的，有时或许还会造成错误；而且在现实的决策中，也不可能漫无止境地分析下去。

（3）决策受到价值观的影响。由于决策集团内部各个人的价值观存在着差异，因而在进行决策备选方案的选择时就必然会出现意见的不一致，但是依靠分析并不能解决决策者的价值观和意见的不一致的问题。这是因为：一方面，价值观是不能被证实的，分析的方法既无法证明人的价值观，也无法命令人统一他们的价值观；另一方面，在决策标准上，决策者们也很难取得一致的意见。有人认为，所谓的“公共利益”可以作为政策制定的标准，但林德布洛姆认为，公共利益也很难作为政策制定的标准，因为人们在什么构成公共利益这一问题上尚未取得普遍一致的意见。

林德布洛姆主张用他的渐进主义模型来取代传统的全面理性决策模型，认为前者可以避免后者存在的许多问题，同时前者更多地描述了行政官员实际决策时所采用的方式。所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。

林德布洛姆进一步分析了推行渐进决策的原因。在他看来，政策分析之所以不能进行理性化的周密分析，而要采用渐进分析，是因为决策与政策的制定必然要受到政治、技术和现行计划的制约，它们决定着决策必然成为渐进过程。

（1）决策的渐进性是由政治的一致性所决定的。在西方国家，尤其是在美国，政治上所推行的是一种多党制，政府决策必然要受到多个党派的影响，或者说决策主体是多元的。然而，各个政党和政治领袖对基本政策的看法往往是一致的，因此，政治总是朝着一个统一的目标逐渐前进。因此，林德布洛姆断言，西方国家所推行的实质上是一种渐进的政治，各个政党在竞选时仅仅对每项政策提出渐进的修改；政党自身的政策也是渐进地改变的。与此相一致，政府的决策过程必然地是一个渐进的决策过程。

（2）决策的渐进性也是由技术上的困难造成的。在林德布洛姆看来，任何一项决策的作出必然要与时间、信息等因素相关。然而，决策者并没有足够的时间和智慧或者其他手段了解所有的决策备选方案，洞悉每一项决策备选方案的后果，或者说，决策者在技术上不可能对决策的所有备选方案都做到深入、透彻的了解。因此，决策者在有所了解的基础上就做决策，

然后边执行边修正。

（3）决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的。在林德布洛姆看来，任何一项新的决策都不得不考虑原有决策的影响，因为原来决策已造成了一个既成事实——这就是现行计划，而现行计划可能已经投下了巨大的资本和精力，这就在一定程度上排斥了巨变，否则便会带来一系列组织结构、心理倾向、行为习惯的震荡和财政困难。因此，为了保证现行计划的连续性，决策过程也只能是渐进的。

在林德布洛姆看来，渐进决策需要遵循三个基本原则：

（1）按部就班原则。林德布洛姆认为，决策过程只不过是基于过去的经验对现行决策稍加修改而已。

（2）积小变为大变原则。渐进决策的过程可以由微小变化的积累形成大的变化，逐步实现根本变革的目的。

（3）稳中求变原则。林德布洛姆认为，政策上的大起大落是不可取的，欲速则不达，那样势必会危害到社会的稳定，为了保证决策过程的稳定性，就要在保持稳定的前提下，通过一系列小变达到大变之目的。

可见，林德布洛姆的渐进决策理论的基本内容如下：

（1）它是“渐进的”。因为目标总是采取小的，而不是大幅度“突飞猛进”的步骤去实现的。（2）它是“不全面的”。既然决策者掌握的人力物力总是有限的，他们自然不能在一个限定的时间内考虑全部可选择的方案，也不可能理解其决策的全部后果或他们选择的方案所要产生的全部价值因素。

（3）决策方法要求运用“连续比较”。即政策制定不是一劳永逸的，而是要在可资选择的较小范围内，通过一连串小的比较环节一次次地不断加以制定和修正。

（4）实际的决策不过是要从可供选择的方案中达到“满足”标准，而不是要从中获得“最佳方案”。

（5）进行折中的政治艺术是决策方法的一个主要部分。因为在一个多元结构中，许多互相竞争的利益集团竞相对政策问题施加影响，这持续地迫使身处其间的行政官员谋求竞争各方的一致。

（二）决策过程

林德布洛姆的渐进决策理论方法基于一个多元的政治结构，而多元政治结构的一个特征是社会各种力量的互动。因此，在林德布洛姆看来，决策就是这个互动作用产生的结果。这样一个互动的决策过程涉及以下几个问题：（1）决策的参与者及其在过程中的作用；（2）参与者在政策过程中必须遵循的规则和程序；（3）参与者如何控制对方，以使自己达到政策目标；（4）互动的方法。

11>.决策的参与者及其作用

林德布洛姆认为，需要把民主的决策过程看作既是对偏爱和见解作出反应的过程，也是形成这些偏爱和见解的过程。这一形成和反应的过程是在决策的参与者之间进行的。林德布洛姆把决策的参与者分为直接决策者和普通公民两类。直接决策者包括了行政首长、高级官僚、立法者和司法机关的高级人员等。直接决策者当然握有决策的大权，但普通公民在决策过程中也并非不起作用。其原因在于：

（1）在民主体制中，政党竞争使大多数不积极的公民在决策中有了发言权，因为互相竞争的政党必须关心公民的偏爱。

（2）民主的决策系统把决策任务分配给了普通公民和直接决策者。这样，大多数乐于此事的普通公民可以参加投票来选择直接决策者。

（3）虽然大多数公民对政策的影响很小，但一些精力充沛、富有才干的公民能对政策产生相当大的影响。