依法行政 建设法治政府

全面推进依法行政努力建设法治政府

汪顺华

依法治国是党领导人民当家作主的基本方略，也是党在新的历史条件下治国理政的一大主轴和鲜明特色。全面推进依法行政，努力建设法治政府是政府向社会和民众所作出的庄重承诺。胡锦涛总书记在主持中共中央政治局学习时指出：“各级领导干部要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，自觉地在宪法和法律的范围内活动。越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事。”

上一届国务院成立伊始，就提出了科学民主决策、依法行政、行政监督三项基本准则。温家宝总理在主持国务院学习讲座时指出：“各级政府是贯彻实施宪法的重要主体，不折不扣地执行宪法的各项规定是政府的重要职责和任务。各级政府工作人员特别是领导干部，要以学习和贯彻宪法为契机，增强宪法意识，推进依法行政，建设法治政府。”

一、行政和依法行政的涵义

（一）行政的涵义与特点

1、涵义

行政是除去在国家权力作用中的立法作用、司法作用，所剩余的即为行政作用，即指一定的国家组织（行政机关）为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动。

现代行政的目的是多方面的，既有维持社会、经济秩序、保障公民人身财产安全的目的，也有促进社会经济发展和人民生活福祉的目的。

按照行政的目的不同，可以将行政行为分为积极行政与消极行政。根据行政主体与相对方的不同权益关系，可以把行政划分为负担行政与授益行政。

2、特点

第一，以执行国家法律法规，保障国家安全稳定，促进经济协调发展和实现社会文明进步为己任；

第二，行政费用开支依靠国家财政；

第三，行政活动受国家强制力的保证，强制行政相对人必须服从政府的单方意志。

由于公共行政具有这些特点，政府机构及其工作人员在履行职责和行使职权的过程中，就有扩大和滥用职权的内在动力和对行政相对人的权益造成某种损害的客观可能性。特别是在行政权力缺乏制约的情况下，产生帕金森定律所说的机构膨胀、不计成本、效率低下的“机构病”和布坎南学说中的权力扩张和寻租腐败的问题就是必然的。因而必须用法律对其职权及其职权的行使予以严格规范。

（二）依法行政的涵义及特征

1、涵义

◆字面涵义：是指行政机关依据法律行使行政权力。

◆具体涵义：是指一定的国家组织（主要是指基层政府）为实现国家职能、维护公共

利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动。简言之，依法行政是指各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并采取有效措施保证法律实施的活动。

◆依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政。

◆依法行政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据此原则所

建立的一整套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一次重大变革更是现代政府管理模式的一场深刻革命。

2、特征

●依法行政是对行政主体即政府行政机关及其公职人员

依法行政是对行政主体即政府行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求，是治“官”，而不是治“民”的。

●依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政

●依法行政的前提是有良法

依法行政中的“法”，首先必须是体现国家和人民整体意志（公意），反映社会进步发展规律的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。

3、依法行政中“行政”和“法”的关系是

法优先优位于行政；行政必须有法，无法律即无行政；行政必须服从于法。执行国家意志的功能为行政，行政作为国家意志的执行工具，主要功能就是执行国家权力机关制定的法律。法律之所以能成为对行政权力进行控制的手段，不仅在于行政权力是由法律赋予和派生出来的；也不仅在于法律是衡量政府行政行为是否合法的尺度，更为重要的是法律独具的至强制力和权威性，是约束行政权力任意专断的最有效的手段。

二、中国推进依法行政的风雨历程

（一）起步阶段

1989.4年出台的《行政诉讼法》标志着中国的行政法治建设开始起步。这部法律明明白白地告诉人们，百姓可以起诉政府的违法行为。因此，这部法律被形象地称为是“民告官”的法律。

（二）逐步推进

1992.3依法行政第一次被写进政府工作报告。

1994.5 《国家赔偿法》出台。第一次明确提出政府机关侵害公民合法权益需要赔偿。

1997.10中共十五大第一次提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略。

1999.3 九届人大二次会议将“依法治国”载入宪法。

（三）全面推进

1999.11国务院分布《全面推进依法行政的决定》。对各级政府及其部门的依法行政提出明确要求，并进行了部署，首创了以国务院文件推动依法行政的形式。这是全面推进依法行政的一份宣言。

2002.11中共十六大再次强调“推进依法行政”。

2003.8 颁布《行政许可法》。这是一部给政府带来“革命”的重要法律，也是世界首部《行政许可法》。“法治政府”、“有限政府”的理念成为中国行政体制改革的重要目标。

2004.4 国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的目标，这是政府就依法行政向社会和民众所作出的一份具有行政约束力的承诺书。

三、依法行政与依法治国关系

（一）依法治国要求政府必须依法行政

政府是否依法行政是衡量一个国家法治化程度的重要标志。

依法治国的最直接的目的就是规范和限制政府权力，使政府依据法定的权限、程序行事，而不能只要求民众必须守法，而自己却不守法。

（二）依法行政是依法治国的重要内容

依法行政包括立法、执法、司法、政党活动规范化，保障人权等内容，依法行政是其中最主要的内容之一。

1、依法行政是依法治国的核心和关键

法律的实施最主要的是行政机关的任务。行政机关在依法治国只担负最大量、最重要的任务，80%的法律都依赖行政机关执行。

2、依法行政是依法治国的难点所在

行政机关行使权力时的特点之一是首长负责制，是权力相对集中和命令与服从；行政事务的繁杂性和急迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时有较大的自由裁量权。行政方式上的这些特点，使人们习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使权力。

（三）建设法治政府是依法治国的最终目标

实行依法治国，建设社会主义法治国家，要求各级政府必须依法行政，切实保障公民权利，尊重和保护人权。法治国家中的政府是服务政府、责任政府、诚信政府、公开政府效率政府和廉洁政府，概括起来就是法治政府。法治政府是前面五个方面的终极目标和价值观的体现。

四、全面推进依法行政的重要性和紧迫性

（一）是完善社会主义市场经济体制的需要

市场经济是法治经济、信用经济、自主经济。政府的职能主要是依法进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，为市场主体服务和创造良好的发展环境维护正常的社会秩序，保护产权，保障人权。

要切实改变计划经济时代的“全能政府”、“管制政府”和“权力政府”的模式，转变政