部门预算改革存在的主要问题及对策

部门预算改革存在的主要问题及对策

李春林

为建立适应社会主义市场经济条件下公共财政体制的框架，近几年来，我国先后进行了政府采购、部门预算、国库集中收付等一系列的财政预算管理改革，明年还将进行政府收支分类改革。这些改革对于建立公平、透明、效率的“阳光财政”具有十分重要的意义，预算的编制、执行等各环节之间有了更加严格的监督约束机制。但我们也必须清醒地看到，目前我国的部门预算从编制到执行到监督仍存在不少薄弱环节，并直接影响了公共财政公平、透明、效率目标的实现。因此，我们必须在准确把握国情、充分吸收国际经验的基础上，不断深化改革，使部门预算更好地为公共财政服务。

部门预算改革存在的主要问题

政府预算反映预算年度内政府财政收支的规模及来源和去向。政府编制预算的目的在于：安排政府的财政收支计划，控制政府的财政收支；向国家权力机关即人大会报告政府一定时期内所要致力的主要工作,接受人大的监督；向社会公众和纳税人展示政府的公共财政政策和对公共资源的配置情况，接受社会的监督。政府预算能否达到这三个目的，取决于预算的编制和执行质量。但从市场经济体制的规范要求来看，我国现实的政府预算还存在颇多的缺陷，主要表现在：

一是我国政府预算编审时间较短的矛盾仍然比较突出。２０

００年前，我国的预算编审时间只有４个月（１１月中旬至次年３月中旬）。２０００年部门预算改革后，中央预算编制通知虽然逐步提前到了目前的７月份，但从中央下发预算编制通知到人大会审批预算，整个预算的编审时间仍然不超过8个月（其中：准备阶段２个月——预测收支规模、下达预算控制数；编制阶段３个月——部门根据预算控制数编制预算；财政部审核汇总１０天、国务院讨论批复１０天；人大审议阶段为45天）。相对于国外，美国预算的编审时间为18个月（其中：准备预算框架3个月,各部门编制预算3个月,总统预算办公室审核汇总预算3个月,国会审批预算9个月）；法国的预算编审时间为一年（其中：准备阶段4个月—由财政部编制预算框架交政府讨论；编制阶段４个月――财政部与各部门协商讨论形成预算草案；政府内阁会议讨论时间１个月，国会审议时间3个月）；加拿大的预算编审时间为１６个月（其中：准备阶段７个月—财政部和操作部门提出收入、支出初步计划４个月，内阁会议讨论时间３个月；编制阶段４个月—财政部与议会前期磋商听证２个月，内阁会议讨论时间２个月；议会审议阶段５个月）。显然，我国的预算编审时间，尤其是政府对预算的汇总讨论时间以及人大对预算的审议时间均显得严重不足，致使我国的预算编审根本“没时间想”，这是我国部门预算编审粗化、质量不高的重要原因。

二是我国政府预算法律约束力不强。表现在三个方面：（１）人大对政府预算的审批时间过短，加上各级人大代表普遍缺乏预

算方面的专业知识，致使人大对预算的审议作用得不到应有的发挥。（２）预算的审批与执行时间不衔接。我国的预算年度采用的是年历制，也就是从1月1日开始执行年度预算，而预算草案要待3月份人大会审批后才能正式作为法律文件生效，等有预算分配管理权的机构批复下达预算要到4月份以后。这就意味着在预算批复下达之前的1—4月份这段时间里，各级预算出现了“法律真空”，严重削弱了预算作为法律性文件的权威性。（３）预算执行中长官的自由裁量权很大，随意追加预算的情况比较普遍，并且追加调整的预算不需要报人大审批，致使预算执行中追加调整的预算脱离了人大的监督。

三是我国政府预算的编制方法和管理手段比较落后，“基数﹢增长”法仍然是编制部门预算的主要方法。表现在：（1）在收入预算方面，尚未建立经济预测模型，引入数学回归分析和经济要素分析等科学的预测手段和方法，仍然是按上年的收入数乘计划增长比例进行确定。（2）在公用经费预算方面，尚未建立起一套科学合理的定员定额和房屋、车辆等实物定额指标管理体系，没有按部门工作目标及为此完成的业务内容进行合理的测算，而是以上年预算数为基数，适当考虑预算年度新增支出因素来确定一个增长比例，然后简单地将预算单位划分为几大类，实行综合定额管理。（3）在项目预算方面，尚未建立一套科学的评估论证体系，仍然是采取“基数﹢增长”法（如，今年的中央项目预算是按上年的项目拨款的120%控制，实际上就是加20%的增

长比例），项目立项的随意性较大，项目库建设滞后，未能对项目实行有效的“滚动预算”和“绩效考评”管理。

四是预算外资金管理改革的“瓶颈”尚未突破，财政资金部门化的现象十分突出。1996年底以来，以“收缴分离、票款分离、集中收费、专户监管、财政统筹”为主要形式的预算外资金“收支两条线”管理改革，只是初步解决预算外资金进“笼子”的问题。明年正式实施的政府收支分类改革，国家虽然将预算外收入正式纳入预算管理，但也只是改变了预算外资金的反映渠道和统计口径，尚未真正触动预算外资金认收认管、自收自支、监督失控、流于形式的管理模式，预算外资金谁收谁用的管理方式仍然没有改变；预算外资金作为国家财政资金脱离人大监督的局面仍然没有改变；特别是在当前机构改革严重滞后、事业单位被分为全额拨款、差额拨款和自收自支的情况下，部门之间分配严重不公的格局仍然没有改变。如，政府对单位的预算外收入仍采用传统的比例调控法，调控后的资金使用权仍然留归征收单位；政府预算采用一般预算、基金预算和预算外资金预算分编的办法，其中预算外收支预算不必报送人大审议等。

五是政府预算条块分割，财政分配职能仍受制约。实行部门预算后，政府预算虽然在形式上形成了一本部门预算，但并不改变各方面的资金分配、管理权限和工作流程，不触及现有框架下利益格局的调整，政府预算条块分割的格局仍未打破，争吃“财政蛋糕”的现象依然存在，不利于财政资金的统筹安排使用和提

高财政资金的使用效率。如中央预算中的基建、技改、科技三项费用等预算仍由发改委、经贸委和科委等部门审核落实，并允许这些有预算分配权的部委可预留一定比例资金在预算执行中追加。这部分资金就成了各地、各部门“跑部钱进”的来源。特别是，由于中央预算未能与地方预算很好地配套衔接，致使中央对地方的转移支付资金未能纳入地方部门预算，在地方基本上实行的是谁跑的资金归谁使用，从而使这部分国家财政资金的使用脱离了地方人大、甚至脱离了地方财政部门的监督。这部分转移支付资金连同地方预算外资金一起成为腐败的温床。如，报载安徽某县领导向中央某部门要了30万专款，自己就侵吞了6万。

六是预算编制缺乏前瞻性。没有将预算编制和经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化及收支结构的调整，来编制中长期预算。在西方国家，一般都要以报告年度为基年，滚动编制较为详细的3—5年期的中长期预算，并将年度预算纳入其中。编制中期预算的好处是：（1）可以反映预算收支发展变化趋势，发挥财政预算对经济的反作用。（2）可以促使政府工作始终保持连贯性，有效防止因人废事（也就是新官不理旧事）情况的发生。（3）可以缩短预算的编制时间，提高预算的编制效率。中长期预算编制后，在编制当年预算时，只需以滚动预算中该年的预算为基础，加减当年需要调整的因素，这样就可以简化每年编制预算的程序，并滚动编制后续年度的预算。