部门预算改革存在的主要问题及对策

部门预算改革存在的主要问题及对策
李春林
为建立适应社会主义市场经济条件下公共财政体制的框架，近几年来，我国先后进行了政府采购、部门预算、国库集中收付等一系列的财政预算管理改革，明年还将进行政府收支分类改革。

这些改革对于建立公平、透明、效率的“阳光财政”具有十分重要的意义，预算的编制、执行等各环节之间有了更加严格的监督约束机制。

但我们也必须清醒地看到，目前我国的部门预算从编制到执行到监督仍存在不少薄弱环节，并直接影响了公共财政公平、透明、效率目标的实现。

因此，我们必须在准确把握国情、充分吸收国际经验的基础上，不断深化改革，使部门预算更好地为公共财政服务。

部门预算改革存在的主要问题
政府预算反映预算年度内政府财政收支的规模及来源和去向。

政府编制预算的目的在于：安排政府的财政收支计划，控制政府的财政收支；向国家权力机关即人大会报告政府一定时期内所要致力的主要工作,接受人大的监督；向社会公众和纳税人展示政府的公共财政政策和对公共资源的配置情况，接受社会的监督。

政府预算能否达到这三个目的，取决于预算的编制和执行质量。

但从市场经济体制的规范要求来看，我国现实的政府预算还存在颇多的缺陷，主要表现在：
一是我国政府预算编审时间较短的矛盾仍然比较突出。

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００年前，我国的预算编审时间只有４个月（１１月中旬至次年３月中旬）。

２０００年部门预算改革后，中央预算编制通知虽然逐步提前到了目前的７月份，但从中央下发预算编制通知到人大会审批预算，整个预算的编审时间仍然不超过8个月（其中：准备阶段２个月——预测收支规模、下达预算控制数；编制阶段３个月——部门根据预算控制数编制预算；财政部审核汇总１０天、国务院讨论批复１０天；人大审议阶段为45天）。

相对于国外，美国预算的编审时间为18个月（其中：准备预算框架3个月,各部门编制预算3个月,总统预算办公室审核汇总预算3个月,国会审批预算9个月）；法国的预算编审时间为一年（其中：准备阶段4个月—由财政部编制预算框架交政府讨论；编制阶段４个月――财政部与各部门协商讨论形成预算草案；政府内阁会议讨论时间１个月，国会审议时间3个月）；加拿大的预算编审时间为１６个月（其中：准备阶段７个月—财政部和操作部门提出收入、支出初步计划４个月，内阁会议讨论时间３个月；编制阶段４个月—财政部与议会前期磋商听证２个月，内阁会议讨论时间２个月；议会审议阶段５个月）。

显然，我国的预算编审时间，尤其是政府对预算的汇总讨论时间以及人大对预算的审议时间均显得严重不足，致使我国的预算编审根本“没时间想”，这是我国部门预算编审粗化、质量不高的重要原因。

二是我国政府预算法律约束力不强。

表现在三个方面：（１）人大对政府预算的审批时间过短，加上各级人大代表普遍缺乏预
算方面的专业知识，致使人大对预算的审议作用得不到应有的发挥。

（２）预算的审批与执行时间不衔接。

我国的预算年度采用的是年历制，也就是从1月1日开始执行年度预算，而预算草案要待3月份人大会审批后才能正式作为法律文件生效，等有预算分配管理权的机构批复下达预算要到4月份以后。

这就意味着在预算批复下达之前的1—4月份这段时间里，各级预算出现了“法律真空”，严重削弱了预算作为法律性文件的权威性。

（３）预算执行中长官的自由裁量权很大，随意追加预算的情况比较普遍，并且追加调整的预算不需要报人大审批，致使预算执行中追加调整的预算脱离了人大的监督。

三是我国政府预算的编制方法和管理手段比较落后，“基数﹢增长”法仍然是编制部门预算的主要方法。

表现在：（1）在收入预算方面，尚未建立经济预测模型，引入数学回归分析和经济要素分析等科学的预测手段和方法，仍然是按上年的收入数乘计划增长比例进行确定。

（2）在公用经费预算方面，尚未建立起一套科学合理的定员定额和房屋、车辆等实物定额指标管理体系，没有按部门工作目标及为此完成的业务内容进行合理的测算，而是以上年预算数为基数，适当考虑预算年度新增支出因素来确定一个增长比例，然后简单地将预算单位划分为几大类，实行综合定额管理。

（3）在项目预算方面，尚未建立一套科学的评估论证体系，仍然是采取“基数﹢增长”法（如，今年的中央项目预算是按上年的项目拨款的120%控制，实际上就是加20%的增
长比例），项目立项的随意性较大，项目库建设滞后，未能对项目实行有效的“滚动预算”和“绩效考评”管理。

四是预算外资金管理改革的“瓶颈”尚未突破，财政资金部门化的现象十分突出。

1996年底以来，以“收缴分离、票款分离、集中收费、专户监管、财政统筹”为主要形式的预算外资金“收支两条线”管理改革，只是初步解决预算外资金进“笼子”的问题。

明年正式实施的政府收支分类改革，国家虽然将预算外收入正式纳入预算管理，但也只是改变了预算外资金的反映渠道和统计口径，尚未真正触动预算外资金认收认管、自收自支、监督失控、流于形式的管理模式，预算外资金谁收谁用的管理方式仍然没有改变；预算外资金作为国家财政资金脱离人大监督的局面仍然没有改变；特别是在当前机构改革严重滞后、事业单位被分为全额拨款、差额拨款和自收自支的情况下，部门之间分配严重不公的格局仍然没有改变。

如，政府对单位的预算外收入仍采用传统的比例调控法，调控后的资金使用权仍然留归征收单位；政府预算采用一般预算、基金预算和预算外资金预算分编的办法，其中预算外收支预算不必报送人大审议等。

五是政府预算条块分割，财政分配职能仍受制约。

实行部门预算后，政府预算虽然在形式上形成了一本部门预算，但并不改变各方面的资金分配、管理权限和工作流程，不触及现有框架下利益格局的调整，政府预算条块分割的格局仍未打破，争吃“财政蛋糕”的现象依然存在，不利于财政资金的统筹安排使用和提
高财政资金的使用效率。

如中央预算中的基建、技改、科技三项费用等预算仍由发改委、经贸委和科委等部门审核落实，并允许这些有预算分配权的部委可预留一定比例资金在预算执行中追加。

这部分资金就成了各地、各部门“跑部钱进”的来源。

特别是，由于中央预算未能与地方预算很好地配套衔接，致使中央对地方的转移支付资金未能纳入地方部门预算，在地方基本上实行的是谁跑的资金归谁使用，从而使这部分国家财政资金的使用脱离了地方人大、甚至脱离了地方财政部门的监督。

这部分转移支付资金连同地方预算外资金一起成为腐败的温床。

如，报载安徽某县领导向中央某部门要了30万专款，自己就侵吞了6万。

六是预算编制缺乏前瞻性。

没有将预算编制和经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化及收支结构的调整，来编制中长期预算。

在西方国家，一般都要以报告年度为基年，滚动编制较为详细的3—5年期的中长期预算，并将年度预算纳入其中。

编制中期预算的好处是：（1）可以反映预算收支发展变化趋势，发挥财政预算对经济的反作用。

（2）可以促使政府工作始终保持连贯性，有效防止因人废事（也就是新官不理旧事）情况的发生。

（3）可以缩短预算的编制时间，提高预算的编制效率。

中长期预算编制后，在编制当年预算时，只需以滚动预算中该年的预算为基础，加减当年需要调整的因素，这样就可以简化每年编制预算的程序，并滚动编制后续年度的预算。

七是政府采购和国库集中支付作为部门预算执行的具体手段，目前基本上仍处于摸索阶段，其监督控制职能远未得到应有的发挥。

主要表现在：（1）用款计划与部门预算指标过于粗化，国库集中支付难以发挥应有的监督约束作用；（2）政府集中采购和财政直接支付的范围过窄，授权支付的现金流难于控制；（3）全国缺乏统一标准的软件操作系统，使得国库支付系统无法实行全国范围内的点对点“无缝对接”，结果是加大了软件的开发成本，全国国库支付信息也不能实行共享和配比，上下级之间的转移性资金也因此往往游离于国库支付系统以外而脱离财政的监督。

部门预算改革应努力的方向
――修订《预算法》，以解决预算法律约束力不强的问题。

一是将政府预算文本提升为《预算法案》，经人大会审议通过后，由政府行政长官向各部门签发，以确保预算作为法律文件的权威性。

民主宪政国家的预算之所以具有很强的约束力，是因为其议会都无不把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过对预算案的制定、执行和审计的监督，实现对政府诸活动的有效监督。

在我国，预算的约束力之所以不强，除了体制的原因外，一个重要的原因就是尚未将预算文本上升到法案的高度，而仅仅把它看成是政府的财政收支计划。

因此，只有将预算文本提升为预算法案，才能有利于增强国家一府两院和各部门的预算法律意识，才能在预算编制时力求全面、准确、公平、合理，才能在预算执行时力
求严肃、认真。

二是修改预算年度年历制的做法，使预算的批复与执行相衔接，以解决预算执行“法律真空期”的问题。

在西方国家，先有预算，后有支出，已成为一条铁律。

为了使预算的批复与执行相衔接，国际上不少国家的预算年度并不是采用年历制，如美联邦政府的预算年度为10月1日至次年9月30日；加拿大、英国、印度、日本和香港特区政府的预算年度为4月1日至次年3月31日；澳大利亚政府的预算年度为7月1日至次年6月30日。

因此，我国也可以根据人大的工作特点，将预算年度的起始日调到人大会以后，即将预算年度调整为4月1日至次年 3月31日，以保证预算执行有“法”（预算法案）可依。

――建立财政基础数据库和项目管理库，引进定量分析和项目论证制度，以解决预算编审工作盲目性的问题。

预算编审是一项技术性很强的工作，它需要高素质的人才和先进的技术管理手段为支撑。

要使预算编制摆脱传统的基数预算法，克服预算编制的盲目性，就必须：一要加强人员培训，成立专门的“预算编审中心”，实行预算编制专门法，以提高预算编审水平。

二要深入调查研究，建立基础数据库，并在此基础上，建立经济预测模型，引入定量分析方法，以增加预测的科学性。

对收入预算，不能简单地与ＧＤＰ的增长比例挂钩，而应区分产业结构，对具体的税种进行逐类测算；对公务支出，除了要按部门工作性质进行分类外，还要根据合理的公共资源占有量和具体的业务量进行分项，确定科学合理的单项定额标准（包括人员定额标准和实物---主
要是房屋和车辆定额标准），并根据部门、单位的人头比例确定一定的系数，以解决固定费用分配不均的矛盾。

三要成立“投资评审中心”，邀请会计师、评估师和工程师加盟，以加强对项目立项、项目预算和项目绩效的评估论证，并建立项目库实行合理排序，滚动管理。

――建立标准周期预算制度，以解决预算编审“三无”现象的问题。

预算编审“三无”现象（即无时间去想、无时间去编、无时间去审）是我国预算编制不能细化、预算审查流于形式的重要原因。

要解决这个问题，就必须借鉴西方的预算管理经验，建立标准周期预算制度。

“标准周期预算制度”是一个系统、完整的制度体系，它含盖了整个预算管理的全过程。

标准周期预算以美国为代表，一般将一个预算周期划分为四个阶段：编制预算阶段（9个月）、国会审批预算阶段（9个月）、预算执行阶段（12个月）、决算汇总和审计阶段（3个月），整个预算周期为33个月。

我国天津市早在1999年即对标准周期预算制进行了有益的尝试，天津市的预算标准周期为30个月（12个月编审、12个月执行、6个月决算汇总和绩效评价）。

标准周期预算的核心是强化预算编制。

预算编制是预算工作的根本依据，直接影响到预算的执行和决算的效果。

因此，要使部门预算科学化、规范化，我国应借鉴美国等其他国家的做法，全面引进标准周期预算：一是将预算编制时间提前12个月（即：用3个月的时间去想——进行数据分析预测，提出预算编制指导性意见；用3个月时间由部
门去编；用3个月时间由财政和政府去审查修订；用3个月时间由人大去审议听证）。

二是加强预算执行过程的监控，规范预算调整和变更程序，强化预算约束机制，以彻底扭转“一年预算、预算一年”的中国怪象。

三是加强审计监督，全面实行绩效分析评价和问责制，以确保预算执行和决算工作的质量。

四是在标准周期预算的基础上，试编3—5年期的中期预算，并将年度预算纳入其中，实行滚动预算以增强政府预算的前瞻性和政府工作的连贯性。

――深化机构改革，合理调整政府职能，改革非税管理模式，以解决部门单位间的苦乐不均和政府预算条块分割的问题。

深化机构改革，合理调整政府职能，首先，要推进事业单位机构改革，取消将事业单位划分为全额拨款、差额拨款和自收自支的歧视性政策，将承担政府公共职能的事业单位并入行政系列，将有事业收入和经营收入、不履行政府职能的事业单位全面推向市场，实行政事分开、事企分开。

财政供养从“以人定费”转变为“以事定费”、“以费养事”，以解决财政资金分配上越位问题。

其次，合理界定相关部门的职能，其中：发改委、经贸委、科技、农业等部门侧重于根据国家的宏观经济政策和科技发展规划，审定部门、单位的项目申请，并按照合理排序、建库滚动管理的原则，向财政推荐年度项目和中长期计划；财政侧重于对项目预算的审定和资金的分配管理，以保证整个政府预算安排“一盘棋”和项目预算的前后衔接，从而解决财政在资金分配上的缺位问题。

第
三，要深化预算外资金“收支两条线”改革，取消预算外收入专户管理和政府按比例调控的传统做法，将预算外收入全额缴入国库单一账户，实行预算管理，置于人大和社会公众的监督之下，由政府统一安排使用，以彻底消除政府资金部门化和部门单位间苦乐不均的矛盾。

――深化政府采购制度和国库支付制度改革，以解决部门上下级之间转移支付及政务零星开支失控的问题。

加强一般公用预算支出管理，目前强调的是实行“零基预算”，即通过建立合理的定员定额和实物定额指标体系来保证部门、单位利益分配的公平、公正。

实际上，由于各个部门、单位的具体情况各不相同，因此，那种寄希望于通过建立合理的定员定额和实物定额指标体系来保证部门、单位利益分配的公平、公正性的想法是幼稚可笑的。

实际上，“零基预算”即使是在高度信息化的美国，也只是编制预算的一种工具。

什么是预算？预算本身就是一种估算，估算的东西就不能说是公正合理的东西，否则，就不需要政府集中采购和国库集中支付。

实际上，“零基预算”的意义在于：在现实需要与财力可能之间寻求一种平衡，以保证现实需要与财力可能之间不要相差太远。

至于运用“零基预算”方法编制出来的政府预算是否符合现实需要，只有借助于科学的预算执行手段来调整，来验证，这个科学的手段就是政府集中采购和国库集中支付。

因此，在财力一定的情况下，要保证政府开支的透明、公正，惟有深化政府采购制度和国库支付制度改革。

而深化政府采购制度和国库支付制度改革的关键，我认为：一要细化部门预算，以确保单位、部门用款按部门预算执行。

二要进一步扩大政府采购的范围，将宾馆接待费、会议场地费等零散支出纳入政府招标采购的范围，其所需资金由财政直接支付；对预算难以控制的日常零星所需的文具办公用品，应借鉴英国政府成立“文具公用局”的做法，将其纳入政府采购序列，由政府统一采购，统一配发，统一结算，以降低公务开支成本，强化对部门预算的约束力度。

三要在强化防护措施的基础上，实现国库集中支付系统全国范围内的纵向和横向联网，以解决上下级之间财政资金的转移支付问题，并在全国联网的基础上，推行公务员卡制度，以解决用款人在全国范围内的零星支付（如差旅开支等）。

四要合理界定部门、单位预算节余资金的权属，以解决部门预算编报不实的问题。

从目前的预算执行情况来看，通过国库集中支付后，年底，各个部门、单位尚会存在大量的节余资金。

节余资金的产生，有结算时间差的问题，但更多的是部门预算编报不实的问题。

根据审计署对38个中央部门2004年度预算执行情况的审计报告，有12个部门虚报预算4．91亿元，有21个部门挤占具有专项用途的资金21．42亿元，有26个部门违规挪用财政性资金10．75亿元。

挤占也好，挪用也罢，说明了部门在有的项目上虚报了预算，也就是说38个中央部门一年就虚报预算37．08亿元。

对部门单位的节余资金，目前的政策是使用权归预算单位，列入当年财政决算，结转下年预算单位使用。

笔者
认为这个政策有三点值得检讨：一有鼓励虚报预算之嫌；二有混淆预算和决算的概念，如果节余资金全额列入决算，那么预算和决算就没有什么区别，预算数就等于决算数，那还要决算干什么呢？三有因决算数据不实导致后续预算出现连锁反映。

因此，在运用政府集中采购和国库集中支付控制预算执行的同时，还要合理界定部门单位预算节余资金的权属：按照权责发生制原则，对已经实际发生的支出，但因结算时间差的原因而形成的库存资金，使用权仍留归预算单位；对其他节余资金要通过决算审计进行销帐，以维护预算的严肃性和决算的真实性。

作者简介：１９８９年毕业于财政部属江西财经学院财会系会计学专业，经济学学士学位、会计师。

１９８９年７月至１９９８年１２月在财政部驻九江市中央企业财政驻厂员／财政监察专员办机构工作；１９９９年１月至２０００年１１月在九江市财政局预算科工作；２０００年年１２月至２００３年７月任九江市契税征收管理所所长；２００３年８月负责组建九江市财政国库支付中心并担任中心副主任至今。

民建九江市一支部副主任，九江市政协委员、九江市政协经济科技委员会委员，中共九江市委党校２００６年中青班学员。