强县扩权

扩权强县—新形势下行政组织改革的尝试
案例提示:
地区发展问题不仅与相应区域经济发展息息相关，而且与政府机构改革、行政职能转变等重大问题有着非常密切的联系。

区域科学发展的问题既属于经济学的范畴、管理学的范畴，而且也应当纳入行政学的范畴，将其作为一个交叉领域的问题探讨，有利于地区科学发展理论的拓展和相关研究的深入。

当前，通过省直管县的方式缩减行政层级、调整行政管辖幅度，减少地方政府的行政成本，将现有的行政资源进行充分高效的利用，是继续深化我国行政管理体制改革实现区域综合发展的主要路径。

因此，对涉及省县府际关系的扩权强县进行研究具有重要的理论和实践意义。

建立一个低成本、高效能、有活力的具有中国特色的政区行政管理体制对于当前不断推进的政治体制改革具有重大作用。

“扩权强县”改革作为现行政府间行政管理体制的重大调整，必将引起各方关注。

背景透视：
“十二五“规划纲要明确要求扩大县域发展自主权稳步推进“扩权强县”改革试点。

以浙江省县政扩权的发展为样本，实证对比分析“扩权强县”改革对扩权和未扩权以及扩权内部强、弱县之间的县域经济和财政收入的不同影响。

结果表明：改革有力地促进了扩权县的县域经济和财政收入；改革对强县的促进作用比弱县更为显著；强县发展在较大程度上依赖固定资产投资和地方财政支出；二、三产业则更有助于弱县的发展。

基于浙江省的扩权强县的案例研究，中央对各省下一阶段推行“扩权强县”改革的提出如下政策建议：省市政府应实现从“扩权强县”到“扩权强县”的跨越；强县政府应摆脱对“投资型”增长方式的过度依赖；弱县政府则应优积极推进产业结构转型升级。

案例描述：
早在1992年，为“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但在当时阻力很大。

实际执行中，由于“地市和省级部门意见不一致”，一些权力放不下来。

实施过程中，一些项目按规定可以直接向省上报批，但地区一级却无法得到执行。

后来县级政府只好部分项目向省里报，留一部分项目报到市里。

2002年上半年，浙江省委政策研究室到嘉兴、义乌、绍兴等地，
对县一级扩权进行前期调研，
2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限“空降”至20个县级区头上：绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余桃等17个县和杭州、宁波的三个区，这313项权限事无巨细，一一罗列。

这份浙江省委办公厅下发的文件涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。

文件里用四个字来表示扩权的总体原则：“能放都放”，即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市管理的，有扩权县（市）自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，有扩权县直接报省审批，报市备案。

随后的一条规定更加显示出浙江高层强力推行“扩权”的决心：对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式，一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；二是积极争取中央有关部委办授权或同意。

浙江省委政策研究室在主持制定“扩权”政策时，其中还包含了行政管理体制创新方面的考虑：当时根据调研情况曾提出一种方案，经济强县直接划归省上管辖，形成“直辖县”，但考虑到直接这么提，国家有关部门肯定批不下来，所以换了相对比较让人能接受过的现有方案，而且“低调处理”。

浙江省委政策研究是一位官员指出，当时期望的最好结果是，两种方案同时执行，加快县域经济发展的同时对行政管体制创新做一些探索，但担心会扩权改革变得更复杂。

浙江大学财政研究所所长朱柏铭教授认为，在这样的情况下，就是要虚化甚至撤掉地级市，使它成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行，实行省县两级政府的地方的管理体制。

在他看来，浙江最具备被这方面的条件。

首先，浙江一直实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。

同时，县里主要领导均有省上直接任命。

在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。

“强县扩权”又使这些经济强县直接掌握了经济大权。

由此，改革之后，地级市对这些扩权县的管理已经相当有限。

就绍兴县国土资源局而言，扩权以前只能批2公顷以下的土地，现在5公顷以下的也能自己批了。

首先是审批的时间大大缩短了。

仅在扩权文件后的10天时间里，绍兴县国土资源局就为6家等得着急的企业办理了供地手续。

而扩权前，一个面积2到5公顷的建设用地项目审批，报到市里去最快也要一个星期，慢的要两个月，平均要3个星期。

由于审批时间太久，建设工期耽误不起，一些企业便只好把建设项目拆分成一期二期工程，分几次在县里报批。

而县里很多政府部门碰到这种现象，考虑到企业的难处，也就睁一只眼闭一只眼。

这样一来，审批窗口的工作量自然增大了，许多不规范的审批也由此产生。

扩权之后，政府部门的工作总体上比过去更轻也更规范了。

当然，真正享受到扩权
好处的还是企业。

当然，在此次放权过程中，地级市政府的感受颇为复杂。

放权之后，下级的地位陡然上升，“到省里开会，原来的下级和自己坐在同一个位置上”。

同时，权力发生了转移，上下级关系起了变化，在工作衔接方面一度有些问题。

浙江省委政策研究室副主任沈建明表示：有不同意见是完全正常的，市委书记和县委书记的考虑当然是不一样的。

但从长远看，地方经济繁荣是市县两级政府的一致愿望。

其实，按政策设计者的考虑，扩权对于市级政府是个转变职能的机会，事务性工作少了，更像一个服务型的政府，官员有更多的时间和经力去研究更宏观的经济管理问题。

值得注意的是，这次县一级扩权改革和浙江省其他“松绑政策”是同源相生的：比如浙江2003年出台了规定，今后在浙江，民营资本可以进入绝大部分领域；社会性投资项目将以“登记制”代替沿用多年的“审批制”,“24小时完成登记，零收费”。

浙江省委的一位官员指出，这些政策归结一点：最大限度的扩大经济自由度，解除民营经济发展的各种政策性束缚。

从这点上看，县一级扩权仍要继续。

浙江省委政策研究室正在进行第二次扩权的准备工作，准备使扩权县的总数达到25个左右。

同时再增加一批扩权事项，包括一些地市级的社会管理权限，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等。

浙江省委政策研究室工业处处长朱卫江说，下次扩权相对来说难度较大，省里都不一定解决得了，因为“现在还保留的审批权限，控制在省级部门和中央部委手里”。

朱卫江表示，在目前行政区划框架下，县级政府继续扩权的空间不大，第二次扩权更多考虑的是如何促进服务型政府的转变上。

朱柏铭教授指出，放权并不能完全消除行政成本，行政层级并没有取消，行政效率仍要提高。

强县扩权是进行中的改革。

他推测，按现在的县级扩权政策执行下去，如果哪天有中央大政策的支持，浙江或许真有可能在行政区划改革方面率先实现突破‘
案例分析：
所谓“扩权强县”改革，是指在暂不涉及行政区划和政府层级的框架内，将部分原来归属于地级市的经济和社会管理权限直接下放到各县（市），以此促进县域经济的发展。

“扩权强县”改革是“省管县”财政体制的延伸，亦是“省管县”全面改革的前置环节。

无论是放权改革着眼点的调整，还是放权对象的普惠化、放权内容的规范化，都预示着浙江“扩权强县”改革进入到了对省、市、县政府的职能和权限配置进行通盘考虑，进而按照它们在省域公共事务管理体系中的角色功能，理顺相互之间的关系,逐步建立起地方政府的职责、权限的分工体系的新阶段。

相对于前四轮的“强县扩权”改革，“扩权强县”改革朝着“省管县”行政体制迈出了更为坚实的一步。

一方面，从现行“市管县”的角度分析：首先，“市管县”增加了行政层级，会导致运行的“低效率、高成本”，并加重财政负担；其次是许多地级市规模较小，辐射功能弱，很难带动所辖县的发展，反而“市县争利”矛盾突出；再次，现行市管县多背离以市带县、工农互补的初衷。

重工轻农、厚城薄乡的现象却普遍存在，不利于城乡统筹发展。

另一方面，从县域经济重要性来看，由于不同地区的居民偏好具有异质性，当地政府为了更好地代表所在居民对公共品的偏好，所以政府间适度分权可以有助于促进区域经济增长。

但是，当前的财权与事权却不匹配，造成了县级财政困难，由此提出“一级政权，一级事权，一级财权”的改革思路。

作为长期走在体制创新试验前沿的省份，浙江既拥有较为成熟的率先推进服务型政府建设的有利条件，又在这场经济危机中较为深切地感受到了经济发展动力机制的脆弱性，因而更需要立足于长远，从体制突破上寻找应对济挑战、推进经济转型升级的治本之道。

这其中，率先推进“省管县”体制改革，就不失为一个值得认真对待和选择的重要突破口。

作为地方政府管理体制的重大创新，“省管县”体制改革的内容远不只限于取消地级市的行政层级改革，而是广泛涉及到政府间职责权限的重新配置、行政区划的调整、条块体制的优化、地方财政体制的改革、干部人事体制的创新等丰富内容，其中诸多内容与旨在建立公共服务型政府的政府转型密切相关。

因此积极推进“省管县”体制改革，不仅具有一般意义上的提高行政运行效率，降低行政管理成本的积极意义，而且对于促进经济转型升级，保障经济社会的持续协调发展也具有十分重要的现实意义。

正如案例中所提到的，浙江省改革动机是为了能够进一步推进县域经济发展，最大限度扩大经济自由度。

同时也是基于提高行政效率，降低行政成本的考虑。

出于适应经济发展的需要，在浙江省领导的重视下，此次改革在稳定中逐步推行。

改革必将受到来自各方的阻力：市级领导的观念没有转变，担心权力被架空；相关制度政策不健全，国务院有关部委规定必须经市审核、审批的事项以及放权经验不足都是改革过程中不得不面对的问题。

但是行政体制改革是目前的趋势，唯有抓住机遇方能在当代改革发展过程中占据先机。

经验与启示：
综合分析浙江省“扩权强县”改革的过程，我们可以可以比较清晰的发现在此次改革过程中，扩大基层县级权利所带来的一系列积极意义：
一、减少管理层次，提高行政效率。

扩权有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力，更直接、高效地为企业和百姓提供服务。

通过扩权，省辖市的部分经济社会管理权限直接下放到县，减少了“地市”这个中
间管理环节和行政层级，实现了扁平化管理。

行政审批机构与市场主体空间距离的缩短，不仅可以提高各级行政管理效率，还可以大大降低行政管理成本和企业的经营成本。

二、强化自主发展，注入发展活力。

扩权使县域自主发展权增强，外部发展环境不断改善优化，为县域经济发展注入了新的活力。

尤其在投资方面，各省扩权县基本上有诸如计划、财税、统计管理、经费划拨、建设项目管理、土地审批、证照发放等经济管理领域的权限，在地方经济发展、立项审批、招商引资和财政税收等方面有了更大的自主权，行政决策和管理也更加切合县域实际。

同时，扩权提升了县域发展平台，可以避免地市对指标、资金、项目和各种行政审批等中间环节的“截流”，优化资金、项目投向。

三、缓解财政困难，促进均衡发展。

扩权后，县的收支划分、转移支付、财政结算、资金调度、债务管理等业务直接纳入省财政管理，避免了省辖市对县财力的“刮、卡、要”，又可使省直接掌握县级财政状况，增强省监控财政资金使用情况的能力，不断提高资金使用效益。

更为重要的是，鼓励性转移支付制度和增量返还政策，加大了对县域发展的财政支持力度，能够激励县集中精力发展县域经济，培养税源，增强财政实力和活力。

同时，还可以使省实现在公共支出均等化前提下，更高层次规划全省发展格局，促进县域资源有效配置和各县均衡协调发展。

为了更好更快的实现“强权扩县”，推进改革继续深化，必须做到一下几点：
一，转变经济发展方式。

从长期来看，单靠资本积累和政府投资的粗放式经济增长方式是不可持续的，而当前对强县政府的进一步扩权则会加剧县级政府的“投资型”经济增长方式。

为了规避这一负面影响，强县政府在扩权时应加大对技术进步和科技创新的激励，以此带来技术的提高使经济增长方式向集约型转变，而非一味地追加投资和重复建设。

二、深化地方行政改革。

“扩权强县”改革对县域经济发展和县级财政增收具有显著的正效应。

因此，在下一阶段，省市一级政府应从宏观形势出发，因地制宜，合理评估，科学规划，选择适当时机对尚未扩权的县由浅入深地稳步放权，实现从局部试点走向全面推广、从“强县扩权”走向“扩权强县”的跨越式发展，从而更好地促进县际发展平衡，发挥“扩权强县”的政策效果。

三、加快产业结构升级。

现代产业结构转型升级表明，二、三产对弱县财政收入的促进作用更为明显，一定程度上体现了边际递减效应。

因此，弱县政府应努力争取上级政府的转移支付和邻近强县的财政帮扶，充分发挥公共支出对产业结构转型升级的促进作用，合理谋划，全面布局，通过财政来引导县域内的第二、三产业发展，努力实现产
业结构升级，形成结构转型、县域发展和财政增收之间的良性循环。

本文通过浙江省县政扩权的面板数据，运用差分内差分方法和个体固定效应模型，研究了“扩权强县”改革对扩权和未扩权以及扩权内部强、弱县之间影响的差异性。

本文的价值和贡献主要体现在第一次在强、弱县分组的基础上研究了“扩权强县”改革对经济基础不同的县级单位的影响差异性，并据此提出了有针对性的政策建议。

四、进一步完善相关的配套改革制度
权力监督制度并不是孤立的，也需要其他相关制度的配合。

因此，加强扩权改革的权力监督还需要进一步完善相关的配套改革制度。

一方面，要完善政务公开制度。

扩权县应对扩权政策的执行情况在政府相关网站或媒体进行公示，主动接受上级政府及社会公众的监督，对群众提出的建议和意见要认真对待，虚心接受，并确保各项政策的公开、透明。

另一方面，严格实施问责制度。

根据权责对等原则，权力的扩张必然意味着责任的加重。

因此，必须明确所扩权限的相关责任，并将其细化分解，落实到具体责任人。

相关的责任人要接受来自各方面的监督，并对扩权政策执行中出现的问题承担责任。

通过绩效考评机制，对行政机关及其公务人员的政绩进行科学评估。

结论：
任何一场改革都不是一蹴而就的，每次改革都会受到来自各方的阻力。

就浙江省的此次改革而言，唯有调动上下两级政府的积极性，结合经济发展实际，在经济发达的县区，着重就政府权力分配关系改革尤显得更为突出。

同样，我们可以看到此次改革减少市级政府事务性工作，有利于市级政府由经济建设型政府向公共服务型政府转变。

如果“扩权强县”改革确实为更高的改革目标找准切入点，即是在为优化政府级次、理顺政府间关系、深化行政体制和政治体制改革而试水，那么这项改革是有其深远意义的。

尽管起始改革的直接效果可能不是很明显，但旧体制存在的问题会暴露得更加充分，沿着更高目标迈进的动力会更加充足。

“扩权强县”着眼于强化地方治理绩效，把该下放的权力全部下放，减少政府管理层次，从而降低管理成本和提高行政效率，发挥基层政府创新积极性。

“扩权强县”改革的实施，将有利于县级政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力，更直接、高效地为企业和百姓提供服务，并减轻他们的负担。

目前我国的各项改革应当采取问题推动型与理性推动型结合、诱致性与强制性结合的制度变迁方式进行，“扩权强县”改革同样应当如此。

此次试水不应是简单的“摸着石头过河”，改革启动后，应该是一个环环相扣的过程，既不可能一蹴而就，更不应该半途而废。

我们希望这项改革有一个明确既定的长远目标，使改革的中长期预期都很明朗，在此基础上，通过改革中利
益相关者的多重博弈将改革层层推进下去。

“扩权强县”改革体现的是公共管理变革的新理念：由过去强调横向机构的精简到现在注重纵向组织层级的优化。

改革虽然在实践中表现各异，但却是中国当前政治经济发展的需要。

从中国区域经济发展现状来看，地方尤其是县域整体经济发展比较落后，需要给予微观发展主体一定的政策激励。

参考文献：
【1】何显明，《从“强县扩权”到“扩权强县”—浙江“省管县”改革的演进逻辑》，中共浙江省委党校学报2009年
【2】樊勇，《“扩权强县”改革效果的比较研究——以浙江省县政扩权为样本》公共管理学报,2013.
【3】廖波，《“扩权强县”改革的制度变迁及实现路径研究--以四川省L县为例》
【4】史小红，《强县扩权促进城乡一体化发展的机理与效应研究》。