国家级开发区管理体制介绍

中国开发区简介及其管理体制介绍

20世纪后半叶，随着世界经济快速发展和科学技术的突飞猛进，全球经济一体化趋势和新技术革命潮流越来越强劲。为了顺应这种历史潮流和发展趋势，无论是发达国家还是发展中国家都竞相建立高新技术产业开发区，力争借助这种新的社区形态抢占高新技术产业的制高点。

高新技术产业开发区简称高新区。尽管世界各国对科学工业园区称谓不同，但其基本意义基本一致，是指在科研机构和名牌科技大学比较集中、居住环境和教育环境较为优越的大城市或城市附近辟出一块地方，提供较大的租税优惠，吸引外国资金和高级技术人才，研究和开发尖端技术产品，培训高级科技人才，促进科技和经济发展的特定区域。它是使投资者和研究人员紧密结合，使教育、科研与生产融为一体，发展技术密集型产业的基地，是高技术的聚焦点。

高新区的创办，真实目的是为了解决长期以来我国科技和经济“两张皮”的问题。在计划体制下，企业的任务是生产，研究机构则进行近乎封闭的研究，两者之间的惟一联系是政府。由于研究成果产业化的渠道不畅，科技难以转化为生产力，同时企业不能及时得到新技术，技术进步缓慢。研究机构由于与现实脱节，没有来自生产第一线的课题，缺乏市场的第一信息，使研究与发展失去了最直接的需求刺激。同时，研究机构由于没有企业的支持，科研经费和资源不足。所以大量的研究仅仅停留在论文、样机的阶段。大多数成果只是片面追求高精尖技术指标，停留在中试阶段。这种状况形成了一种缺乏市场动力的非创新型生产循环，造成我国整体产业竞争力的低下。建设高新区就是要缩小市场生产与研发的距离。

开发区管理体制介绍

开发区管理体制是指为进行有效的管理而采取的关于开发区组织机构设置形式及其管理权限和职能范围划分的制度。由于开发区可以分为经济技术开发区、高新科技开发区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区等，因此，不同类型的开发区的管理体制也有所不同，但从本质来看是一致的。现在的开发区管理

体制模式按照政府参与开发区管理的程度分类，大致有以下几种:

一、完全政府型管理模式

这种模式是开发区的管理和服务完全由政府及其派出机构负责。主要形式是政府成立开发区管理委员会或派出办公室，管委会(或办公室)履行政府的有关行政职能。其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权。这种模式的开发区管理机构部门较齐全。把各级政府的行政管理职能浓缩在管委会(或办公室)中，力求用行政的手段处理各种问题，用行政的权威性协调管理开发区企业。

在这种模式下，政府既负责开发区的管理，也负责初期的建设和后续的服务，即政企合一。这种管理模式的特点是，初期开发区管委会(或办公室)兼具管理者与开发商的双重功能，开发区管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职。开发成功后开发区管委会又兼具管理者与服务商的双重职能。

由于政府全权负责开发区事务，因此，政府可以调动各方面力量为开发区提供较为宽松的物质环境和运作环境，在初期具有办事效率较高、管理者的能动作用较大的优点，不少开发区在建设初期采取这种模式。但是，由于这种模式容易导致机构膨胀、内部职责不清、政企不分的弊端，而且这种模式容易忽视服务功能，因此一些开发区逐步实行政企分离，将开发和服务功能独立出来。

二、半政府型管理模式

这种模式试图将行政型的机构设置和管理手段与服务型的机构设置和管理手段相结合，从而在发挥行政管理优势的同时，强调服务功能，强调科技、经济、教育的有机结合，为企业的发展创造良好的生存和发展条件。

这种管理模式中，政府负责行政管理事务，开发和服务功能由企业行使①。一方面，这种模式有利于开发区得到政府的支持，另一方面又可以避免政府权利的过多干预。即开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建设的一部分。当地政府与开发区管委会合二为一，其优点是使开发区的功能优势与原行政区的基础和自然优势得到有机

结合，但同时也带来一系列问题，最大的问题就是淡化和削弱开发区的优势和特色。

三、公司型管理模式

这种模式的主要特点是开发区的管理机构本身是公司性质的单位，尽管这样的单位被赋予一定的行政职能，但它主要的是通过房地产、基础设施的经营开发，技术和资金的入股以及其他经济合同形式对开发区企业进行管理，即通过设立一个企业来规划、开发、管理一个开发区。

在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是投资开发商。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。由于这种模式按照现代企业制度—公司进行组建和运行，作为平等的市场经济主体进行开发区建设，因而更易于与国际接轨①。但与其他模式相比，缺乏相应的行政管理权利，在推进开发区建设的过程中可能会遇到更多的障碍。同时，作为公司运转模式，属于商业行为，追求利益最大化，注重经济效益，而忽略社会效益，注重眼前利益，而忽略长远利益。

在开发区20年的发展中，上述三种管理模式都有实践，很难说那一种最优，在实际运行中总会表现出种种弊端和各自的长处，各有可取之处。而且从世界范围的一些开发区的管理模式来看，也是分政府管理、企业管理和两者混合管理几种模式。在开发区建设初期，欧美国家主要采取公司管理模式，政府仅从政策、法规上进行控制;而亚洲一些国家和地区则以政府管理为主，民间机构一般不参与管理。当开发区进入成熟阶段，并具有一定规模以后，开始采取政企共管的体制，即混合管理。从理论上讲，混合管理体制比较完备，具有一定的优越性。在这种管理体制下，政企分开，开发区既得到政府的扶持，又能发挥企业的积极性。