关于立法体制

关于立法体制
立法体制即通过授权享有立法权的国家机关对立法权的具体划分的制度，它涉及到立法权的操作问题，换句话说，就是立法权如何具体行使的制度。

一、影响一国立法体制的因素
（一）国体国体即国家的性质或阶级属性。

立法权作为一种最重要的国家权力之一，它伴随着国家的产生而产生，发展而发展，它从始至终都牢牢控制在掌握了国家政权的统治阶级手中。

而统治阶级的阶级属性所决定的国家性质(即国体)决定这个国家立法权的性质和归属。

如奴隶制，封建制国家必然是奴隶主，君主或者国王一人享有立法权。

而在现代民主国家，立法权一定会要求由民主选举产生的权力机关行使。

（二）政体政体，一个国家政权的组织形成，就是"一国采取何种原则和方式去组织旨在治理国家，维护社会秩序的政权机关。

毛泽东曾经指出:"没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。

政体由" 国体决定，一国的阶级属性决定了其组织本国政权的形式，如封建制国家必然会采取君主制政体。

值得强调的是，即使是国体相同的国家，所采取的政体也会有所不同。

这是由于各国建立国家时以及建立国家以后所经历的道路和过程不相同，社会情况，历史传统亦不相同所决定的。

每个国家的具体情况都体现出自身特有的特色。

比如，同样是资产阶级国家，美国采取的是总统制，而日本却采取的是内阁制。

不同政权组织形式必然使得各国对立法主体设置，立体权限的划分以及行使立法权的方式呈现出多样化，即使是在同一种国体下。

我们分析一国的立法体制时，既要看清一个国家政体对该国立法体制的重大影响，也不能一概而论，在政体一致时，也结合具体国家的不同情况加以分析，再得出结论。

（三）国家结构形式国家结构形式是指国家与其组成部分的关系的表现形式。

简而言之，是指国家的组成原则或者国家领土的组成原则。

在现代，国家结构形式上主要有两种:联邦制和单一制。

单一制的特点是全国只有一个国家主权，一个宪法和一个中央政府。

单一制国家的地方行区域是中央根据管理的需要划分建立的，地方所享有的各种权力并非是其本身所固有的，而是中央以法律的方式授予。

而联邦制是由两个以上的主权国联合而成的国家结构形式。

联邦成员本是主权国，他们在组成联邦时，各自将主权的一部分交给联邦行使，其余权力保留在自己的手中。

在联邦制下，联邦(中央)和各成员(地方)都享有主权，都有自己的宪法。

中央和地方的权限划分由联邦宪法规定，凡是宪法没有规定属于中央的权力，都属于地方。

（四）历史传统一个国家的历史传统也是影响立法权限划分的重要因素。

如法国历来实行中央集权制，因此，其他地主机关几乎没有立法权限。

而英国素来就有地方自治的传统，故英国的地方国家机关拥有一定的立法权限就不足为奇了。

"无古不成今" ，一个国家的历史传统成为影响其立法体制的重要因素。

中国几千年的封建集权统治的影响是深远的，虽然已经被完全打破和摈弃，但是历史和文化传统传袭对于一个国家的影响力绝不可小视。

（五）民族因素一般来说，一个国家的民族比较单一，立法权限则相对比较集中;而多民族国家必须考虑各个民族自身的不同情况，所以对于立法权限的集中程度就会显示出比较弱的趋势。

表现在立法主体的设置上多民族国家的立法主体往往会呈现出多样化的特点，而且对于立法权限的划分也会比较灵活化。

多民族因素往往使一个国家的立法体制中会存在独具特色的组成部分。

二、立法体制的种类
"立法体制的核心问题在于立法权限的科学划分，要做到立法权限在享有立法权的各个国家机关之间科学地划分，应该兼顾到以下两个方面:一个方面需要正确划分中央政权机关和地方政权机关之间的立法权限……另一方面需要正确划分同一层级的不同政权机关之间的立法权。

"
（一）一级立法体制和两级立法体制首先，从第一个方面来看，正确划分中央和地方的立法权限，这关系到国家政权整体动行能否在健康有序的状态之下有效地进行。

因此，当今世界各国，对于这个问题都无一例外地予以高度重视并妥善解决。

根据各国就中央与地方立法权限的不同划分情况，立法体制可以分为以下三类:一是一级立法体制。

即立法权由中央统一行使，地方不享有立法权。

结合上文我们可以看出，实行一级立法体制的国家一般都是采取单一制的国家结构形式，实行两级立法体制的国家，一般都是联邦制国家，如美国，德国，加拿大等等。

（二）单一型立法体制，复合型立法体制以及制衡型立法体制其次，从第二个方面来看，正确划分同一层级的，不同的政权机关之间的立法权限。

这关系到国家内部各个政权机关在法制建设主面更好地形成合力，从而对整个社会生活依法实施有效的领导和管理，更好地实现国家发展的战略目标，推进社会全面发展和进步。

在实行三权分立的西方国家，这主要是指议会和政府之间的立法权限划分;而在社会主义国家主要是国家权力机关和国家行政机关之间的立法权限划分问题。

从此角度也可以把立法体制分为三类:一是单一立法体制。

即立法权由一个专门的立法机关行使。

如日本宪法规定:"国会是最高国家权力机关，是唯一的立法机关。

"菲律宾宪法规定:"立法
权属于菲律宾国会。

"二是复合型立法体制。

即立法由议会和总统共同行使，如芬兰宪法规定:"立法权由议会和共和国总统共同行使。

"有的则由议会和国王共同行使分别丹麦宪法规定:"立法权同时属于国王和议会，行政权属于国王，司法权属于议会。

"比利时宪法规定:"立法权由国王，众议院和参议院共同行使。

"27 三是制衡型立法体制。

即立法权原则上由立法机关行使，但政府首脑对立法有较大的发言权，甚至司法机关也对立法有一定的制衡作用。

美国，法国，奥地利等国家的立法体制都体现出制衡立法体制的特色。

以美国最为突出和典型:美国国会通嘉宾的法律需要送总统签署公布以后才能生效。

总统可以签署，也可以不签署，但是总统不签署的经过国会上下两院再次通过，则不需要总统签署而直接生效。

最高法院对国会通过并经过总统签署公布的法律有司法审查权，如果认为某法律与宪法相抵触，可以宣布其无效。

上述分类让我们从另外的角度领略了世界各国立法体制的多种多样。

事实表明，在同样的社会制度下或者地域环境大致相同的国家，甚至是一个国家处于不同的发展时期，其立体体制也会呈现出不尽相同的特征。

三中国的立法体制
(一)新中国立体体制的发展变化中国立法权的归属从中华人民共和国成立以后不久颁布实施的一九五四年宪法中被正式明确为属于全体人民。

1，第一阶段，中国立法体制的初创时期一九四九年九月二十九日中国人民政治协商会议(以下简称全国政协)第一届全体会议通过了《中国人(以下简称共同纲领)，民政治协商会议共同纲领》它是中国宪法史上第一个比较完备的新民主主义性(以质的宪法文件。

共同纲领和一届全国政协全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》下简称中央人民政府组织法)，在确立新中国国体和政体的同时，确立了我国当时的立法体制。

国家最高政权机关是全国人民代表大会，全国人民代表大会闭会期间中央人民政府为行使国家政权的最高机关。

中央人民政府组织法规定，中央人民政府委员会根据共同纲领，有权制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督执行。

政务院根据共同纲领，为执行共同纲领，国家法律，法令和中央人民政府委员会规定的施政方针，有权，并审查其执行。

政务院于一九四九年十二月十八日公布的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定，各大行政区人民政府委员会根据并为执行共共纲领，国家法律，法令中央人民政府委员会规定的施政方针，政务院颁发的决议和命令，有权对所属各省市转发政务院的决议和命令，并在其职权范围内办法决议和命令，并审查其执行。

有权拟定与地方政务有产的暂行法令条例，但需要报告政务院批准或备案。

政务院
于一九五零年一月七日公布的《省人民政府组织通则》规定，省人民政府委员会在中央人民政府政务院或大行政区人民政府委员会的直接领导下，有权拟定与本省政务有关的暂行法令条例，报告主管大行政区人民政府转请中央人民政府政务院批准或备案。

政务院于一九五零年一月七日公布的《市人民政府组织通则》规定，市人政府委员会在其上级政府领导下，有权拟定与市政相关的法令条例，报告上级人民政府批准施行。

政务院于一九五零年一月七日公布的《县人民政府组织通则》规定，县人民政府委员会在省人民政府委员会的领导之下，有权拟定以县政有关的单行法规报请答民政府批准或备案。

中央人民政府于一九五二年八月九日公布的规定，各民族自治区自治机关在中央人民政府和上级人民政府法令所规定的范围内，依照其自治权限，可以制定本自治区单行法规，呈报上两级人上政府核准。

凡经各级地方人民政府核准的各民族自治地区单行法规，均须呈报中央人民政府政务院备案。

(2)这一时期立法体制的特征我国建国初期制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》《中华人民共和国人民政府组织法》《大行政区人民政府委员会组织通则》《市人民政府组织通则》《县人民政府组织通则》《中华人民共和国民族区哉自治实施纲要》的规定构建了当时的立法体制。

从整个来看，这一时期立法权限的划分具有分散化的特点。

主要表现为从中央到地方，多级别的立法主体分别享有立法职权:在中央一级享有立法职权的主体是中国人民政治协商会议全体会议，中央人民政府委员会和政务院;地方各大行政区，各省，各市，甚至是各县以及各个民族自治区自治机关都可以成为立法主体，制定和与本区域相关，在本区域内有效的法令和条例，只是在呈报上级审批和备案制度上进行严格规定和限制。

这一时期的这种立法体制模式在传统立法学的立法权限划分模式中被称为:"分散立法"'8 分散立。

法被立法学理论上和各国实践中普遍接受和使用。

它突出的特征是划分标准以立法主体的多寡(参与立法的方体越多，立法权限的划分越分散)，而不是理论和实践上通常的以解决中央和地方关系的立半分权作为主要的参照。

(3)这一时期立法体制的国情依据及评价中国这一时期的"分散立法"模式是当时具体国情下的产物;社会主义国家刚刚建立，对于社会主义建设还处于起步和探索阶段，国家的法制建设也同样处于开创时期;全国范围内还有不少地方的军事行动尚未结束，所以选举产生人民代表大会来行使立法权的条例还不成熟;再加上我国地域辽阔，各个地区在政治，经济，文化发展上严重不平衡。

采取这种在中央对地方制定的法规在呈报上级审批，备案制度严格规定和限制下的，相对分散的立法权限划分模式，可以使地方立法从各个地区的
实际出发，最快捷，也最大限度地满足地方发展的需要，这非常有利有在百废待兴的时期迅速恢复发展国民经济，又兼顾到加快法律建设进程的需要。

2，第二阶段，中国立法体制的曲折反复时期
(1)一九五四年宪法对于立法体制的规定一九五四年九月二十日，中华人民共和国和一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》。

五四宪法在一九四九年共同纲领的基础上，全面地确立了国家政治，经济，文化和社会的基本制度，巩固和发展了新民主主义革命成果和新中国成立以来在政治，经济，文化等方面取得的新胜利，也反映了国家在过渡时期的根本要求和广大人民建设社会主义的共同愿望。

体现在立体体制上，一方面，五四宪法确立了对于我国立法权的归属和性质根本的，指导性的意义的主权在民原则的社会主义原则，为我国产法体制的建构段)的立法体制作了重大的改变。

它规定:"全国人民是行使国家立法权的唯一机关。

"全国人民代表大会"修改宪法，制定法律，监督宪;全国人民代表大会常务委员会有权解释法律和制定法令;国务院是最高国家权力机关的执行法实施" 机关，是最高国家行政机关，有权"根据宪法，法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况""地方各级人民代表大会都是地方国家机关""地方各级人民。

代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议。

"自治区，自治州，自治县的自治机关可以依照当" 地民族的政治，经济，文化特点，条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。

"民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。

"
(2)一九五四年宪法规定的立法体制是不符合国情需要。

虽然说在单一制的国家中实行中央立法集权模式可以强化中央集权;维护国家高度统一;可以最大限度地防止法出多门;保证法律体系的统一性;也有利于全体公民和社会组织统一遵守和执行法律。

但是结合当时我国的实际情况，这样过于集中的立法权既不能适应中国的具体情况，也不利于社会发展需要。

虽然在当时对实现和巩固国家的统一，防止分散主义是必要的，但立法权对于集中，立法主体单一，既不利于地方结合自身情况调动积极性因地制宜;不利于地方对中央立法进行补充和具体化;也分散了中央的精力，还容易助长官僚主义作风，甚至出现专职独裁的危险。

而且按照立法学理论，过分集中立法权是早已被历史摈弃和淘汰的专制的做法，不符合我国人民民主专政的社会主义国家的性质，也不是民主为价值取向的立法权发展的历史潮流;加上作为主要立法机关的全国人民代表大会会议每年才举行一次，会议期间短，并且还
有其他的会议内容，国家急需的一些法律难以适时地制定出来满足国家政治，经济，文化生活的需要。

(3)全国人民代表大会对全国人民代表大会常务委员会的两次授权这样的矛盾日益突出，因此在一九五五年七月三十日的一届全国人大二次会议上通过了关于授权全国人大常委会制定单行法规的决议指出:"第一次全国人民代表大会二次会议认为，随着社会主义建设和社会主义该找事业的发展，国家急需制定各项法律。

以适应国家建设和国家工作的要求。

在全国人民代表大会闭会期间，有些部分性质的法律，不可避免地急需人大常委会通过施行。

为此，特依照中华人民共和国宪法第三十一条第十九项的规定，授权常委会依照宪法的精神，根据实际情况，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。

这个授权决定使全国人大常委会有权根据国家和社会生活的实际需要制定单行法规，在一定程度上缓解了立法权过于集中与社会发展需要之间的矛盾，但是没有彻底解决这一矛盾。

在一九五九年四月二十八日召开的第二届全国全大一次会议再次针对这个矛盾通过决议，指出:"为了适应社会主义改造和社会主我建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间根据实际情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。

"这两次授权，使得全国人大常委会享有了部分立法权，但是在这之后，由于当时的特殊原因，我国的民主与法律建设逐渐走向停滞，全国人大常委会除了通过一些决议和决定外，没有再制定法律，因此一九五九年的这两次授权并没有得到执行。

但是，通过这两次授权，己经赋予了全国人大常委会行使部分国家立法权，从而改变了全国人大是行使国家立法权的唯一机关的规定，这是对五四宪法的一个重要的补充和发展。

(4)这一时期立法体制的特色和评价这一时期的立法模式是立法权高度集中于中央，这样的中央集权的立法模式是四五宪法对立法权限划分规定的结果，即毛泽东同志讲的"立法权集中在中央'，也当时中央实行高度集中的计划经济，体制的政治需要。

但是实际上，我国是一个幅员辽阔，人口众多的国家，虽然没有中央集中和统一，让全国一盘散沙是不可取的;但是由于各地情况的千差万别，把一切立法权力全部划给中央，没有地方结合实际情况，充分发挥积极性绝对是行不通的。

因为中央并不如地方更了解自身的情况。

当时的立法权限划分实践证明是不正确和不合理的。

中央发现地方完全没有立法权，不利于地方主动性和积极性的发挥，特别是在国家法制还很不完备的情况下，没有地方立法的积极性，不利于国家民主与法制建设的发展。

第三阶段，中国立法体制的定型时间
(1)十一届三中全会的召开为立法体制改革奠定了思想基础一九七八年十二月召开的党的十一届三中全会，在深刻总结历史经验教训的基础上，重新确立了党的实事求是的思想路线，把全国工作的重心转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，并提出了发展社会主义民主，健全社会主义法制的基本方针。

一九七九年第五届全国人民代表大会二次会议首先重新修订了地方组织法，对我国的立法体制进行了革命性的重要改革，赋予省，自治区，直辖市人民代表大会及其常委会制度制定的地方性法规的权力。

这为后来一九八二年宪法正式确立中国立法体制开了一个头。

(2)一九八二年宪法颁布以来至今，宪法和各相关组织法所确立的中央和地方各级立法主体及其立法权限的大致情况一九八二年重新制定的《中华人民共和国宪法》对我国的立法体制进行了比较全面的规定。

加上对各类组织法的修改，以及其他各类法律中涉及立法体制的规定，共同组成了我国立法体制。

概括起来，主要包括中央和地方两大类立法主体以及相关的立法权限。

首先，中央立法主体及其权限中央一级的立法活动包括两个方面:一个是全国人大及其常委会行使，国家立法权，制定法律;另一个是国务院根据宪法和法律制定行政法规(这里的"根据宪法和法律"是为了维护法制统一)。

此外，全国人大及其常委会又两次对国务院进行授权。

其次，地方立法主体及其权限刚包括了以下七个方面的内容:
一是是省，自治区，直辖市人大及其常委会在不同宪法，法律，行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案(这里的"为相抵触前提下" 以下报备案也是为了维护法制统一)。

二是是省，自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法，法律，行政法律和本省，自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省，自治区人大常委会批准后施行，并由省，自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案(这里的"不抵触前提下" ，报省批准以及报备案，同样是为了维护法制统一)。

三是对一少数民族聚居区域内，除了自治区人大及其常委会可以制定地方性法规外，自治区，自治州，自治县的人大有权依照当地民族的政治，经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对国家法律作变通规定。

自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效;自治州，自治县的自治条例和单行条例报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

自治条例和单行条例因为可以变通法律的规定，所以规定须报上一级人大常委会批
准才能生效，这是为了维护法制的统一。

四是是1981 年全国人大常委会授权广东省，福建省人大及其常委会，根据有关的法律，法令，政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。

五是是对地方较大市人大及其常委会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施，并报全国人大常委会，国务院和所在省的人大常委会备案。

一般地方立法不得同法律，行政法规相抵触，而被授予立法权的地方立法只须遵守法律和行政法规的基本原则，说明不属基本原则的内容允许不一致
(3)成型时期中国立法体制的主要特点中国这一时期的立法体制在吸收前两个阶段的经验和教训的基础上，真正结合中国的国情，切合实际地在以经济建设为中心建设社会主义国家为基本目的之下初步得到定型。

这个立法体制既是统一的，又是分层的。

是由国家立法权和行政法规制定权，地方性法规制定权，自治条例和单行条例制定权以及授权立法权所构成的，同时下位阶的法的规范不能和上位阶的法的规范相抵触。

这个立法体制，说明地方立法，从性质上讲，应当是对中央立法(制定法律，行政法规)的补充，行政法规也是对国家法律的补充，都是国家法律体系的组成部分。

"是由中央集中统一领导下一定程度分权的，分级并存，多类结合的立法权限划分体制"实行中央统一领导和一定程序分权，一方面是指最重要的立法权亦即国家立法权—立宪权和立法律权，属于中央，并在整个立法体制中处于领导地位。

国家立法权只能由最高国家权力机关及其常设机关行使，地方没有这个权，共他任何机关都没有这个权。

行政法规，地方性法规都不得与宪法，法律相抵触。

虽然自治法规可以有同宪法，法律不完全一致的例外规定，但制定自治法规作为一种自治权必须依照宪法，民族区域自治法和立法法所规定的权限行使，并须报全国人大常委会批准或备案。

这些制度实质上确保了国家立法以对自治法规制定权的领导地位。

另一方面，是指国家的整个立法权力，由中央和地方多方面的主体行使。

这是中国现行立法体制最深刻的进步或变化。

这种相当程度上的分权，通过多级并存和多类结合两个特征进一步表现出来。

多级(多层次)并存，即全国人大及其常委会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地方的有关国家权力机关和政府制定地方性法规和地政府规章。

全国人大及其常委会，国务院及其所属部门，一般地方的有关国家权力机关和政府，在立法上以及在它们所立的规范性法文件的效力上有着级别这差，但这些不同级别的立法和规范性法文件并存。