关于中国社会组织管理政策发展变化的研究

关于中国社会组织管理政策变化发展的研究

社会组织是指由一定数量的社会成员按照一定的规范并围绕一定的目标聚合而成的社会群体。在我国特指相对于政党、政府等传统组织形态之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队。除了根据法规合法允许登记注册的各类民间组织以外，还包含在目前法律法规下还不能在民政部门登记注册的民间自发性的非政府组织和准民间组织。

一、我国社会组织发展现状

经过改革开放30 多年的发展，我国社会组织在规模、种类、数量上迅速增长，发展空间不断增大，整体影响力日益增强。当前，全国依法登记的社会组织已经超过44 万个，其中社会团体23.87 万，民办非企业单位19.04 万，基金会1843 个。我国社会组织以每年10％－15％的速度在发展，初步形成了门类齐全、层次不同、功能互补、覆盖广泛、特色明显的组织体系，对激发社会活力，促进社会公平，反映公众诉求，整合社会力量，化解社会矛盾等起到了不可替代的作用。但也应看到，由于我国社会组织仍处于发展的初级阶段，服务社会能力不足，自身建设亟需加强，政策环境需要优化，其数量、质量、功能、作用与我国“四位一体”建设要求还有相当差距。根据我国目前法律规定，我国各类社会组织的登记管理机关是各级民政部门，除国家另有规定外，只有经过民政部门登记的社会团体、民办非企业单位、基金会，才能在社会上依法开展活动。由于我国实行双重管理体制，登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制在强化社会组织准入条件的同时，由于登记门槛过高，大量社会需要的社会组织组织找不到业务主管单位而无法登记，影响了社会组织的发展。这些未登记的社会组织仍在社会开展活动，但由于没有进行注册登记，给政府监管带来了不便。此外，即便是已经登记的社会组织，由于数量庞大而监管力量分散且薄弱，相关政府机关往往重视登记管理而忽视运行监管，导致有些社会组织开展种种非法活动，造成了恶劣的社会影响。

二、现行国家管理政策

笔者通过在中国社会组织官方网站上搜寻的资料显示，我国目前对社会组织管理登记的相关法律文件是国务院在1998年10月25日发布并实施的《社会团体登记管理条例》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》。其中，《社会团体登记管理条例》（以下简称条例一）第二条对于社会团体一词做出了明确定义：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。”《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称条例二）第二条中对于民办非企业单位也做出了说明：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”由此可以总结出在中国，“社会组织”这一概念的外延。

《条例一》中规定，社会团体应当具备法人条件，社会团体不得从事营利性经营活动；并且对于社会团体的管辖做出了明确说明：“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的，可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。”《条例一》中还对社会团体的注册登记、撤销、变更登记以及相关罚则做出了规定。《条例二》中也对民办非企业单位的相同内容做出了规定和说明，在此不作过多阐述。

通过对比和分析以上两则《条例》不难看出，无论是对于社会团体还是民办非企业单位，其共同的性质就是其非营利性，从此非营利性社会组织一词广泛的运用于各个领域。

三、变化发展的三个阶段

第一阶段是分散管理阶段。这是改革开放以来我国社会组织管理体制建构最初的一个历史时期，大致从改革开放初期至1989年为止。当时虽然没有颁布成文的法律法规和建立统一的管理体制,但党和政府一直在大力推动社会组织的复

兴发展,一些部门也尝试建立起相应的体制和规范。但由于社会组织发展过快过猛,在制度和体制上没能形成统一、明确的制度框架和管理机构,关于社会组织运作及管理也没能提供统一的模式和范本,形成万马奔腾、各行其道，的乱象，有学者称之为“放任发展”。

第二个阶段是归口管理阶段。1988-89年,国务院先后颁布了三个涉及三类社会组织的重要法规。以此为起点,我国的社会组织管理很快结束了以放任发展为特征的分散管理阶段,一个以限制发展为特征的“归口管理”的新体制取而代之。归口管理是一种形象的说法,指的是将社会组织的管理权限统一归口到特定的管理机关,通过赋予其相应的法定权力及行政职能,形成在法律上和行政上统一管理的体制。制定并颁布相关法规、清理整顿是实现归口管理的主要步骤。在限制发展和归口管理的基础上，一个被称为“双重管理”的管理体制逐渐成形并成为我国社会组织管理的基本制度。后者强调的是社会组织在登记审批和日常管理上要有两个以上的政府职能部门负责，多重审批，共同把关，同时各负其责。双重管理的目的是一方面保留已有行政归口部门的部分权限,同时达成统一登记管理的目标。在后来的清理整顿中,特别是随着政治波动所带来的管理风险，这种管理体制逐渐体现出其制度的优势,并逐步得到了加强。同时，一个包括四个行政层级、依托各级民政系统并以国家民政部为核心的社会组织登记管理体系也逐渐设立起来。

第三个阶段是分类管理阶段。近10年来,随着社会组织进入新的发展高潮,管理体制上的改革创新趋势越来越显著。一种被称为以规范发展为特征的“分类管理”新体制,正在逐渐形成和发展之中。上文提到的《条例一》与《条例二》则体现出这一阶段的特点。分类管理是指根据社会组织的性质、功能、结构等特点进行类别划分,分门别类地将其纳入不同的系列进行登记管理,并相应地采取不同的政策和制度形式加以规范及引导。分类管理的核心是依照不同的标准对社会组织进行分类,而分类标准则是依据社会组织日益多元化的客观发展情况、管理部门的相互协调、政治社会结构的变化等多种因素来确立的。在社会团体、民办非企业单位和基金会三大分类的基础上,我国社会组织的管理体制在基于不同类别、按组织特性及功能分类管理并建构相应的制度框架的创新实践正在积极探索之中。这是伴随社会组织规范发展而逐渐形成的社会组织管理体制上的又一次重