增强土地供应调控能力

增强土地供应调控能力

信息发布时间：2003-4-4

作者：国土资源部土地利用司副司长--束克欣

以国务院15号文件为标志，我国的土地使用制度改革分为两个阶段。

第一个阶段的主要成就是全面推行土地有偿使用制度建设和落实工作。

第二个阶段的新成就是推行经营土地的新理念。经营土地是土地使用制度改革深化的结果，比土地有偿使用制度的内容更加丰富。经营土地不仅仅是招标拍卖一个方面的工作，更不是大量供应房地产项目开发用地，而是通过建立良好的土地市场环境，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济长期、稳定、健康发展提供可持续发展的资源保障，在这个前提下，使土地资源实现最大的资产价值。

建设良好的土地市场需要从五个方面把握好：

第一，要重视土地利用总体规划和城市建设规划。这是两个密切相关的规划。前者是对本行政管辖区全部土地资源利用作出的规划，其中就有一部分土地将划定为城市建设用地。后者是对划定后的城市建设用地作出的详细规划与设计。规划与设计的质量优劣，对土地资产效应影响巨大，因此，必须先抓好两个规划。

第二，要严格控制建设用地供应总量。这项工作是建立在对市场需求进行大量调查研究基础上，进而作出的市场总量需求、结构性需求的决策，然后才能制定供地计划，实现供应总量的控制。

第三，要发挥市场机制的作用。

第四，要公开土地市场信息。

第五，要正确处理经营土地中的各种利益关系。从各地的工作实践来看，经营好城市土地，首先要保证市场环境稳定。这就要求政府能够对市场进行及时和有力的调控，如果放任自流，必然会产生总供给与总需求失衡，造成土地收益分配不公和土地利用的不合理、不公平，增加城市发展的成本等一系列问题。

所以，要经营好城市土地，必须增强政府的调控能力。

一、建立顺畅的信息渠道是增强调控能力的前提。市场信息和市场分析是政府调控土地市场的依据，土地市场信息完整不完整、渠道畅通不畅通、市场分析准确不准确，直接影响政府调控市场的效率。如果政府不知道市场需要什么样的土地、需要多少、什么时候需要，就不能对本地区的市场进行有效调控，甚至不可能有调控。现在一些城市有很多空置商品房，但仍有大量的土地源源不断地投放到房地产开发领域，说明这些城市对自己的房地产市场不够了解，不能有效地调整土地供应政策。从目前来看，大部分城市对土地市场信息收集、归纳和分析工作做得还很不够，很多城市的土地管理部门只注意了解自己的批地情况，不注意了解其他渠道将土地供应到市场中的情况，或者只注意收集，不注意归纳、分析，或者只注意了解土地市场的情况，不注意了解房产和金融等方面的情况，这些问题都会影响我们对市场的正确判断。

二、集中土地供应权是增强调控能力的体制保证。经营土地是市场经济的产物。然而，

很多城市对土地的管理仍然沿用计划经济的模式，出现了土地配置方式和土地管理方式冲突的现象，即一方面要求以市场方式配置土地资源，另一方面又要求以计划经济的管理程序来配置土地。冲突的结果是不同的政府部门以不同的方式向市场提供土地，分散了政府的土地集中供应权，使一些地方的土地供应总量很难得到有效控制。现行的管理体制问题是增强政府调控能力的障碍，是计划经济的“制度阴影”作用于土地市场配置的突出表现。所以，政府要经营好城市土地，必须突破管理体制上的障碍，实现土地配置方式与政府管理方式的配套与协调，这样才能取得良好的效果。突破管理体制障碍，关键的一条是集中土地供应权。城市政府必须把分散在各个部门的用地审批权集中在自己手上，要将企业与不同政府部门协商用地的关系变为政府供地，企业竞争的关系。政府必须强调供地的统一性，要切实将土地供应作为政府行为，而不是政府的部门行为。政府部门对土地供应只具有协调的职能，这种协调是政府部门之间的协调，是对政府统一供地所做的投资、规划、面积、价款、总量等方面程序上的协调。城市政府必须按照市场经济的要求，处理好政府、政府部门、企业与市场的关系，形成政府部门为政府供地提供服务，政府根据市场需求提供土地，企业以竞争的方式取得土地的新管理体制。这样才能保证土地的供应权真正集中到政府手里，才能有效防止政府部门以程序的“审批权”取代土地“供应权”的问题，才能防止管理上的漏洞，使政府能够对市场进行有力地调控，保证土地市场公开、公平和稳定运行。

三、有效控制土地供应总量是增强调控能力的核心。

城市政府在充分掌握市场信息，理顺管理体制的基础上调控市场，关键要有效控制土地供应总量。

首先，要理解土地供应总量的含义。有的城市在经营土地的过程中，认为按照土地利用年度计划供地就是控制土地供应总量，这种理解是不对的。土地供应总量的内涵是非常丰富的，不仅有远期的，而且有短期的，远期总量是土地利用总体规划，短期总量是土地供应年度计划；不仅有增量的，而且有存量的，增量是土地利用年度计划，主要农用地转为建设用地的计划，存量是已有的建设用地；不仅有总体总量，而且有结构总量，总体总量是每个时期能够进入市场的总量，结构总量是不同用途土地的总量；不仅有政府掌握的供应总量，而且有企业掌握的土地总量，政府掌握的供应总量是政府能够向市场提供的土地总量，企业掌握的土地总量是企业可以将这些投放到市场的总量。城市政府只有充分了解不同总量的意义和联系，才能制定相关的政策控制土地进入土地市场的总量。

其次，控制土地总量必须是动态的。市场随时都在变化，政府必须依据市场的变化，调整供地总量和有关政策，才能进行有效的调控。调整供地总量是调整政府可以供给的总量，主要调整的内容为分用途的土地供给总量。如：一个时期的空置房多了，用于房地产的闲置土地多了，政府就应该减少对房地产的供地数量。调整有关政策是对企业手中土地利用方向的调整，采用各种措施促使或限制这些土地进入某些用途。政府在控制土地供应总量的过程中，土地收购储备制度发挥着重要的作用，是政府调控土地市场的重要手段，是土地市场的“稳定器”。明天，将有许多市县交流这方面的工作经验，希望能以此为契机，进一步推动这项工作向前发展。

第三，控制土地总量必须远期和近期相结合。我们一直强调用地必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，但这只是协调远期和近期用地的一部分。还有一部分就是存量土